检察机关开展行政争议实质性化解工作纪实

与即将返回大学校园的孩子告别后，李女士又恢复了在单位与医院间奔波的生活——一边上班，一边照顾病床上的爱人。“虽照旧忙碌，但与前几年相比，了却了一桩愁心事，心里的负担少了一大半。”李女士说。

　　2016年，李女士的丈夫在工作时突然晕倒被送医院，至今仍在治疗中。李女士为丈夫申请工伤认定，人社局作出不予认定工伤的决定。随后，她向法院起诉。法院判决要求人社局重新认定，但人社局仍不予认定。李女士又两次提起诉讼，结果如出一辙。

　　长达5年多的时间里，李女士身陷“程序空转”。“像一个循环，走了很远，又回到起点，无助又心力交瘁。”她告诉记者，直到检察机关介入，给这个循环按下了“终止键”——检察机关依法开展行政争议实质性化解，督促人社局对李女士的丈夫重新认定工伤，并帮助其拿到了工伤赔付款。

　　近年来，与李女士一样卸下“程序空转”包袱的人越来越多——自2019年11月以来，检察机关促进行政争议实质性化解3.3万余件，其中行政争议10年以上的1600余件，20年以上的400余件，让“结案了事”变“案结事了”。

　　回归初始，最高检为何紧抓这项工作？如今又有何新突破？

　　从专项到常态，再到必经程序

　　现实中，一些行政案件反复纠缠于是否符合起诉、立案条件，经过行政复议和法院一审、二审、再审程序，有的甚至发回重审，几年甚至十几年仍未进入实体审理程序，程序已结但讼争未解，影响了群众的获得感。

　　自2018年最高检单设专司行政检察的第七检察厅以来，针对行政诉讼“程序空转”这一人民群众急难愁盼问题，最高检以前所未有的决心与力度扎实推进行政争议实质性化解，让“程序空转”变“峰回路转”。

　　2019年，在“不忘初心、牢记使命”主题教育中，一起历时30余年的行政争议案件，经由最高检抗诉得以实质性化解，成为广大检察人员开展“办实事、求极致、解难题、葆本色”深刻教育的生动教材——对此案反映出的“程序空转”、行政争议化解难问题，最高检党组明确指出：“办理行政检察案件，不能单纯强调已‘依法办理’且‘程序正当’，更须将法、理、情融为一体，实质性解决好人民群众实际问题。”

　　随即，最高检于2019年11月至2020年12月在全国检察机关开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。此次专项活动灵活运用最高检挂牌督办、各级院领导包案、开展公开听证、司法救助等工作方式，实质性化解行政争议6304件。

　　自此，行政争议实质性化解渐成“燎原之势”：2021年，结合党史学习教育、政法队伍教育整顿，检察机关在“检察为民办实事”实践活动中，常态化开展行政争议实质性化解，共实质性化解行政争议9000余件；2022年，伴随着检察工作“质量建设年”的部署落实，行政争议实质性化解的案件数量超过1.7万件，再创历史新高……

　　2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，要求检察机关全面深化行政检察监督，“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”。

　　为进一步强化该项工作，新修订的《人民检察院行政诉讼监督规则》以及新印发的《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》，明确规定实质性化解行政争议的原则、方式等，要求做到“一案三查”（即一查法院生效裁判是否准确，审判、执行是否合法；二查行政机关行政行为是否合法；三查有无行政争议实质性化解的可能），将实质性化解行政争议作为审查行政诉讼监督案件的必经程序贯穿监督办案的全流程、各环节，持续解决人民群众的堵点、难点和痛点。

　　对于开篇提及的李女士申请检察监督案件，海南省儋州市检察院组织召开了有人大代表、人民监督员、律师等参加的公开听证会。

　　作为该案的听证员，海南林源律师事务所律师蒲功明在接受记者采访时说：“当事人由听证会开始时的低沉，到争议成功化解后重燃希望的变化，让我深受感动。行政争议实质性化解这项工作不仅为当事人解决了难事，减少了当事人讼累，还节约了司法资源，统一了工伤认定标准，维护了司法判决的公正，真正做到了让人民群众在每一个案件、每一个环节感受到公平正义。”

　　从一案到类案，护航民生民利

　　房屋质量不合格、房屋被冒名“占有”、拆迁补偿有纠纷、见义勇为医疗报销难、工伤认定难……在刚刚公布的2022年度十大行政检察典型案例中，超过一半的案件涉及行政争议实质性化解，且直接影响群众获得感、幸福感。其中，多起案件的办理促进了一类问题的解决。

　　上海严姓父女入住购买的房屋后发现，房屋与原规划不一致，因诉求未解决而拒交物业费，进而引发新的纠纷。检察机关一揽子化解“行民”纠纷，并与行政机关、企业采用该案行政争议实质性化解方案解决了同小区的同类诉讼。

　　行政检察依托“一手托两家”的职能优势，在行政争议实质性化解中秉持穿透式监督、能动监督、系统监督理念，以个案为切口，对办案中发现的苗头性、倾向性问题，从源头减少内生、次生案件发生。

　　曾备受关注的“姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”中，检察机关以此案为切入，向该案反映出的“骗婚”“被结婚”法律途径救济难问题出手，联合最高人民法院、公安部、民政部出台专门指导意见，打通司法与行政堵点，为被冒名顶替、弄虚作假婚姻登记受害人提供了有效救济。

　　“依法履职重调查，化解争议求极致。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授杨建顺对入选2022年度十大行政检察典型案例的“任某诉湖南省长沙市某街道办事处行政强制监督系列案”如是评价。

　　该案中，任某等10位老人对拆迁补偿方案不满意，但行政机关与审判机关的处理并无不当。检察机关持续与相关部门沟通协调、对当事人释法说理。最终，当事人与行政机关重新签订新的补偿方案，让持续了4年的6起类案画上句号。检察机关还依法帮助独居且生活特别困难、无住房的一位老人申请了公租房与困难补助，帮其拥有了安定的晚年生活。

　　杨建顺表示，检察人员开展行政争议实质性化解，依法履职，不仅将法律的规定做到位，更充分考虑到了法以外的人情，综合案件事实、法律适用、当事人诉求、专家论证、国法天理人情等各方面，既解“法结”，又解当事人“心结”，通过“办理一案、治理一片、造福一方”，让历史遗留问题有了新时代的解决方案，也为法学界关于值得保护利益等相关理论探讨提供了实践参考。

　　从个案到类案，实际上也是检察机关逐渐从被动监督到主动监督、从监督办案到社会治理转变的具体体现。行政争议也逐渐从一案化解，到融入一个地区、一个行业、一个领域突出问题的源头治理、系统治理。

　　据了解，2022年，最高检部署开展“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动，聚焦就业、教育、社保、医疗、住房、养老、治安、婚姻登记等重点民生领域，与妇女、老年人、残疾人、退役军人、农民工和市场主体等特定群体合法权益保护，并指导各地以行政争议实质性化解为牵引，开展有特色的“小专项”，让人民群众在“春风化雨”中感受到公平正义，不断厚植党长期执政的政治根基——

　　山东省检察机关开展依法护航市场主体权益保护小专项，实质性化解行政处罚非诉执行监督等案件330余件。

　　安徽省检察院联合相关部门开展冒名顶替或弄虚作假婚姻登记行为专项清理行动，实质性化解行政争议82件，监督撤销虚假婚姻登记126件。

　　……

　　“只有把老百姓的事儿放心上，才能换来老百姓的心、让老百姓信赖。”全国人大代表、儋州市白马井镇学兰村党支部副书记吴少玉表示，近年来，检察工作做得越来越精细，行政争议实质性化解对群众的诉求回应及时、精准，检察官多跑腿多费心，换来当事人少跑腿少操心。检察官办案遇到困难解决不了，检察长亲自办，检察院一个机关解决不了，相关机关加入一起解决。正是因为这样务实执着的办案方式，才真正把案子办到了老百姓心坎里、办得让老百姓满意。

　　以“我管”促“都管”，推进诉源治理

　　“对于一些法律只有原则规定，却涉及人民群众急难愁盼的‘不明确事项’，要不要、能不能、敢不敢履行‘兜底’职责，以履职‘我管’促依法‘都管’，检验的就是‘人民至上’还是‘但求无过’，是口号震天价响还是真正为党为民分忧解难？！”2023年伊始，全国检察长会议对依法能动履职提出了明确要求。

　　在行政争议实质性化解中，检察机关以解决老百姓的实际问题作为“监督权力”“保护权利”的结合点和落脚点，将末端监督向前端治理延伸，成为基层社会治理的一大“法宝”，得到了行政机关、审判机关等的支持与“加盟”。

　　2022年11月，江苏省盐城市与滨海县两级检察院领导包案化解一起行政争议案。在办案中，检察机关适时组织召开公开听证会，滨海县交通运输局副局长出席听证会并参与化解，共同为该案画上了圆满句号。

　　事实上，在滨海县的行政争议实质性化解工作中，常能看到行政部门负责人现场参与的身影。这源自于当地的一项创新工作——行政机关负责人参与行政争议实质性化解试点（下称“试点工作”）。

　　2022年下半年，江苏省检察院《关于2019至2021年全省行政检察案件态势分析的报告》，得到了全省的高度重视。各地纷纷探索检察机关与行政机关联合推动“府院”联合实质性化解行政争议的模式与机制。其中，滨海县检察院的这项试点工作，经过不到一年的探索，已成为兄弟院争相学习的教材：

　　滨海县委县政府出台《关于加强行政争议实质性化解工作的意见》，县委政法委专门召开试点工作推进会，并成立“滨海县行政争议实质性化解中心”，县检察院会同县法院、县司法局签订《关于推进行政争议实质性化解的衔接办法》。

　　“试点工作落实了法治政府建设中抓住领导干部这个‘关键少数’，并将行政争议实质性化解作为相关单位必考核项，促进相关职能部门、主体协同合作，加强与行政复议、行政诉讼的衔接，加强与人民调解、行政调解、审判调解等的对接，将实质性化解贯穿于行政诉讼全链条，完善共建共治共享的社会治理制度，真正做到以点带面、事半功倍的效果。”滨海县委全面依法治县委员会办公室副主任蒯冬胜告诉记者，试点工作开展近半年来，进入诉讼前的化解率大幅提升，“抓前端、治未病”效果凸显。

　　“人间烟火气，最抚凡人心。一件件行政争议得以实质性化解的背后，让寻常老百姓心里的‘石头’一块块落地，平凡却让人倍感温暖、充满正能量。这是检察机关锲而不舍抓监督、扑下身子办案子、用心用情抓维权的体现。”曾挂职最高人民法院行政审判庭副庭长的华东政法大学教授章志远深有感触。

　　章志远表示，检察机关在监督办案中，以一种开放包容的姿态，通过搭设桥梁平台的方式，让多个社会主体参与，以“我管”督相关职能部门“都管”，合力促成行政争议实质性化解。这也为行政法学界进一步思考、研究中国特色行政检察制度，如何在法治国家、法治政府、法治社会一体化建设中发挥更大优势与作用，提供了珍贵的实践样本。（刘亭亭）