转自：证据与刑辩论坛
作者：吴郑钰 西南政法大学刑事诉讼法学硕士研究生
2020年4月26日，最高人民检察院制发《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《评价指标》），标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。随后，“案-件比”很快受到法律界的关注，成为热烈讨论的话题，并被形象地比喻为衡量司法办案质效的“GDP”。
“案-件比”是最高人民检察院提出的全新办案质量评价指标体系概念，“案”与“件”比例关系，是指将案件当事人所经历的各诉讼阶段统一视为一个“案”，再将该当事人进入司法程序后先后经历的有关诉讼环节统计出来的“件数”（如审查起诉、退回补查、二审上诉、发回重审、刑事申诉等）视为各自独立的“件”，即同一当事人的一个“案”与其所经历的多个“件”之间的比例，是一组反映办案质效的司法统计新的极简指标。同一个“案子”，在诉讼中生成的“件数”越多，意味着经历的办案环节越多、办理的时间越长，当事人越不满意。也就是说，“案-件比”越小，人民群众尤其是当事人的感受就越好。
毫无疑问，最高人民检察院推行的通过降低“案-件比”来提高办案质效的评价体系，节约司法资源，提升人民群众的满意度，这是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现，也是为民司法的最好效果。但是我们不能仅仅关注这一举措的积极方面，任何事情都具有两面性，我不否认“案-件比”案件质量评价的积极意义，此次改革背后隐藏的问题更加值得关注。
（一）“案-件比”评价体系与检察官考核的关系
目前，我们推行以司法责任制为核心的司法体制改革，并且积极放权给检察官，检察官在办案的主动性方面较之前有了更多的相对独立权，这既是司法体制改革的现实需要，也是司法办案的必然规律。正是基于这些改革，检察官在办理案件的过程中，会有许多条条框框的限制，出现一些案件之外的干扰因素，这是司法改革中不可回避的弊端。最高人民检察院此次推行的“案-件比”评价指标同样避免不了这样的问题。首先，通过预先设定的“案”与“件”，给检察官办案前就在造成了一定的压力。针对刑事诉讼来说，程序法定不仅为法治国家所广泛承认，而且已经成为国家人权法的一项基本准则。我国刑诉法也规定了一系列程序的，而且刑事诉讼会涉及到国家的专门机关，当事人一旦进入诉讼程序，需要经历什么阶段就不是当事人说了算，对于一些非常态化的诉讼程序，也不是当事人随便就能启动。但是在实行初期，不排除一些检察官在办理案件时过度控权，人为的降低“案-件比”进而完成评价指标，此时检察官就会身陷考核的怪圈，在办理案件与绩效考核当中进退两难，如何平衡两者关系是令人值得深思的问题。其次，是关于检察官内部监督的问题。“案-件比”评价指标的建立是对检察官的又一考核机制，是从办案效率方面考虑的一项指标，从很大程度上解决了诉讼拖延的情况，使得当事人在等待最终办案结果的诉讼流程中、在程序流转之间，感受到司法机关的勤勉与敬业，感受到司法过程的有序与效率，这也是一种法治思维的体现。对于检察官在办理案件过程中提出了更高的要求，但是在处理案件的过程中，仍应当遵循法律的规定，不能像“流水线”式的作业一样，一味地追求效率，把符合规定的非常态化诉讼程序在审查起诉阶段扼杀，从这一方面来说，这样的做法既不利于当事人的满意度，也没有提高诉讼效率，一旦发生违反程序的事由，问题就会越来越多，这与改革的初衷也背道而驰。“案-件比”评价体系是对检察官内部监督创新方式，检察官不是独立性存在的，其在办理案件过程中，除了案件本身还要考虑其他考核的因素，就会使得案件办理不那么纯粹。最后，过多的指标体系有可能会使得检察官过度关注考核。每次改革背后都有其积极意义，这是所有人智慧的结晶，是经过利弊权衡后做出的最佳选择。虽然对检察机关的实践现状并不是很了解，但是就目前来说的“司法责任制改革”，“捕诉一体改革”以及内部的一些考核指标来说，会使得检察官办案时带上无形的枷锁，不利于提升办案质量。
（二）“件”的范围与人权保障的关系
任何新制度的设立始终逃不开人权保障的话题，“案-件比”评价体系也不例外。从表面上看，“案-件比”评价指标与人权保障好像没有什么关系，实际上，二者之间有着紧密的联系。首先，《评价指标》中指出，“案-件比”评价体系通过51组87项评价指标的综合、灵活运用，可实现对检察机关主要司法办案活动的质量评价。从中可以得出，“案-件比”中“件”的范围是事先确定好的，这当中包括批捕（不批捕）申诉、不捕复议复核、不诉复议复核、退回补充侦查、延长审查起诉期限、撤回起诉、国家赔偿等内容，检察机关办理案件时对照适用。由于检察机关处于刑事诉讼的中间阶段，前面承接公安机关的侦查活动，后面对接法院的审判活动，所以参与的刑事诉讼活动较多。因而“在具体案件中，有些‘件’并不能直接反映出检察机关办案的质效，上述“件”的范围就反应了这个问题。但是，刑事诉讼的各个阶段从来都不是孤立存在的，在确定“件”的范围时，仅仅考虑了一些简单的、不涉及人身的决定是有失偏颇的，诉讼效率不是评判案件的唯一标准，人权保障也不能仅仅说说而已。检察官办理案件的过程中，许多程序会涉及到犯罪嫌疑人、被告人的人权保障问题，这些问题往往不是检察院一方的责任，也不是由于检察院的决定所造成的，但是现在，我们就可以借“案-件比”评价体系的契机，将人权保障方面纳入“件”的范围，就可以从另一角度解决诸如“超期羁押”等不利于被告人人权保障的做法。在考虑办案质量和效率的同时保障人权，也是落实以人民为中心的重要举措。从另外一种角度来说，“件”的范围的划定，也对检察官的工作造成了一定的影响。之前检察机关办理案件，是没有这方面考虑的，不用过分去忧虑自己的指标，只要按照法律规定依法处理即可，但是现在需要担心的事情无疑多了起来，多重矛盾下使得检察官办理案件的压力增多，对于人权保障方面很难留出很大的空间。其次，如果“案-件比”评价体系指标被过分推崇，反而不利于人权保障。此次改革的目的是为了让当事人在刑事诉讼中感受到司法的公平正义以及提高办案质量与效率。这当中会涉及到许多问题，而效率是以公正为前提的，为什么我们非要看中常态化的办案模式呢？有时候非常态化诉讼程序的存在才更能体现这个案件本身的焦点所在，不是所有的案件都可以顺利的进行常态化的诉讼程序，有时候是因为证据以及其他程序问题迫不得已的增加了“件”的数量，从检察官的角度进行切入，如果极端的追求“案-件比”评价指标，检察官在办案时就会顾虑增多，无法纯粹的进行评判，极有可能出现为了减少“件”的数量而牺牲被告人合法权益的情形，此时，考核就成为了检察官办案的最大束缚。
（三）“案-件比”评价体系背后的公正与效率的关系
此次最高人民检察院提出的以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系重在促进检察机关自觉严把案件质量关，引领司法工作进步、社会进步。这其中隐含着公正与效率的问题。首先，“案-件比”评价体系缓解了之前刑事诉讼中部分诉讼活动被过分拖延这个问题。然而，公正是司法的灵魂，没有一个案件可以脱离公正谈效率，我们一直都秉持公正优先，兼顾效率的原则，虽然“案-件比”评价体系以质量作为主导，但是我们仍然应当警惕效率当前的思维，不要因小失大。其次，从检察官的角度来说，质量与效率的矛盾是无法调和的。被考核束缚的检察官无法纯粹的进行办理案件，但是这并不是说检察机关的内部监督不重要，一些必要的内部监督与考核是有利于检察官处理案件的，并且可以是一种良性循环，但是过多的条条框框会限制检察官的思路。另外，目前案多人少的情况普遍存在，“件”的范围给检察官的工作划定了范围，检察官在办案的任何一个环节都需要实实在在的付出。不管是审查批准逮捕还是寻问犯罪嫌疑人，又或是在认罪认罚案件中对于被告人量刑的确定，没有一样可以简单了事，每一位检察官办案过程中都会公正执法，很多看似与案-件比无关的工作都构成了办案环节中的重要组成部分，不是所有的辛勤付出都是“件”的范围之一，“案-件比”评价体系不应当忽视检察官的日常付出，忽略正常司法活动的种种困境，及其理想化的“案-件比”是不会存在复杂的社会生活中的。
结语
“案-件比”评价体系是检察机关为了提升案件质量，提高人民满意度所独创的的一种机制，其积极意义不言而喻，目前此体系还处在实践初期，具体问题还需要进一步分析和改进。但是不管如何，我们在任何时刻都要遵守刑事诉讼法的规定，任何改革都要符合基本的诉讼原则，并且要与现有制度做好有效衔接，实现对检察办案活动的综合评价和宏观管理，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。同时，还要结合我国司法现状，关注案件本身，尽量避免因改革带来的负面影响。在这个问题上，尤其要注意检察官本身，制度是静态的，而办理案件的人是个性鲜明的，适度的评价机制会带来积极的效果，但是近几年来过度的改革探索对于检察官来说未必是一件有益而无害的事情，如何平衡两者之间的关系是接下来要研究的重要问题。
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