推进涉案企业合规改革，重在落实第三方监督评估机制

“经过合规整改，我们重新选定了监事人员，完善了公司治理结构，解决了涉税风险和管理机制方面存在的风险，更新了经营理念，如今正稳步发展。”近日，北京市大兴区检察院检察官王冷对曾因虚开增值税普通发票的某消防检测有限公司进行回访时，获知了企业发展的好消息。

自最高检启动涉案企业合规改革试点以来，有一批像某消防检测有限公司一样的涉案企业，经合规整改后得以正常经营，为服务地方经济社会发展作出了积极贡献。

随着涉案企业合规改革试点在全国推开，如何做好改革“后半篇文章”，助力各类企业纾困发展？各地检察机关积极适用第三方监督评估机制（下称“第三方机制”），促进涉案企业“真整改”“真合规”。

曾作为涉案企业合规监管小组成员的湖北省随州市检察院人民监督员的王定江参与了某银行违法发放贷款案合规监管工作，对第三方机制的意义有更为直观而深刻的感受：企业合规的目的不仅在于督促涉案企业履行合规承诺，还应当通过合规建设杜绝涉案企业的再犯可能性和社会危险性，既让涉案企业感受到法律的刚性，又感受到法律的温情。第三方机制在促进严管制度化、防范厚爱被滥用方面发挥了重要作用。

2020年3月，最高检部署在4个省份的6个基层检察院开展涉案企业合规改革试点。2021年3月，又部署在北京、上海等10个省份开展第二批改革试点，试点范围扩展到62个市级院、387个基层院。

各地在探索实践中发现，对涉案企业的合规监督评估涉及司法、执法、行业监管等多方面、多领域，要推动企业合规走深走实，监督评估的实质化、专业化是关键，这就需要引入“外脑”。在各试点单位的探索下，形成了第三方独立监管人、行政机关监督考察、联合监督考察等不同模式的监督评估机制。

在总结各地试点经验基础上，2021年6月3日，最高检会同全国工商联等八部门印发《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（下称《指导意见》）。《指导意见》探索建立“检察主导、各方参与、客观中立、强化监督”的第三方机制。三个月后，最高检、全国工商联等九部门共同成立第三方机制管委会，统筹协调推进第三方机制相关工作。

为保障第三方机制规范有序运行，2021年11月，九部门又联合下发两个配套文件，即《涉案企业合规第三方监督评估机制专业人员选任管理办法（试行）》《〈关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）〉实施细则》（下称《实施细则》）；12月，九部门组建国家层面第三方机制专业人员库。今年4月，全国工商联、最高检等部门制定出台《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》。

“一年来，第三方机制建设取得重要成果。”6月14日发布的《涉案企业合规第三方监督评估机制建设年度情况报告》显示，第三方机制的“四梁八柱”基本建立。

《指导意见》发布后，全国各地检察机关积极行动起来，试点地区全部会签印发省级第三方机制规范性文件，成立第三方机制管委会；天津、吉林、安徽、河南、海南等新推开改革地区加快推进第三方机制建设，推动第三方机制开始实质化运行。截至今年5月初，省级管委会累计出台配套文件56份，市县级制定配套文件350余份。

部分地区还结合本地案件特点，适时“扩容”第三方机制管委会成员单位，着力搭建具有地方特色的第三方机制。比如北京检察机关专门邀请市地方金融监督管理局、市知识产权局、中国互联网金融协会3家专业性较强的单位参加管委会；江苏检察机关将党委政法委、发改委、海关等单位纳入管委会成员单位；浙江管委会成员单位达22家。截至目前，全国已有第三方机制专业人员6007人，专业机构70家，其中省级专业人员1102人。

在中国政法大学教授吴宏耀看来，建立第三方机制具有重要的政治、法治和实践意义。他解释说：“建立并落实第三方机制，是落实习近平法治思想的体现，有利于推动各类市场主体和企业家合规守法，也让检察机关在办理企业合规案件时多了一层监督与制约。而依托第三方机制有序推行涉案企业合规建设，是检察机关能动检察的具体表现之一，是实现‘六稳’‘六保’，推动涉案企业自发建立、完善现代企业治理机制的客观要求。”

“感谢检察机关给我们改过自新的机会，我们公司一定配合第三方监管人，严格落实合规整改计划，完善经营管理模式。”4月初，广东省深圳市龙华区检察院对一涉案建筑公司适用第三方机制进行公开告知，涉案公司负责人接到告知后感激地说。

该院办案检察官刘文艺介绍，涉案公司在案件进入司法程序后，向检察院递交了合规申请书。他们经过实地考察，向涉案公司提出了存在的问题和整改建议，涉案公司根据检察院的建议及公司自查情况提交了合规整改计划。在依规选任产生该公司的第三方监管人后，他们召开告知会，并向涉案公司送达相关法律文书。“这标志着该案适用第三方机制正式启动。”刘文艺说。

随着涉案企业合规改革试点在全国推开，第三方机制也在全国范围内展开。

“无论是民营企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能够正常生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度、具备启动第三方机制的基本条件，自愿适用的，都可以适用第三方机制。”全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会这样强调。

第三方机制如何启动和运行？根据《指导意见》规定，在改革实践中，各地检察机关经对涉案企业社会调查，听取各方意见，认为涉案企业具备启动第三方机制基本条件的，或是涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用申请的，检察机关可商请本地区第三方机制管委会启动第三方机制。第三方机制管委会根据案件涉嫌罪名、复杂程度以及涉案企业类型、规模、主营业务等因素，从选任的专业人员名录库中分类随机抽取专业人员组成第三方监督评估组织（下称“第三方组织”），并向社会公示。

为了提升监管实效，各地不断创新监管方式。长三角和京津冀等区域发挥协作机制作用，持续推进跨省监管工作；山东、湖北等地组织人大代表等对涉案企业进行“飞行监管”；广东深圳、江苏根据实际情况适时调整考察期限。

“作为第三方组织成员，在合规考察期内，我们主要做三件事：一是对涉案企业合规计划的可行性、有效性与全面性进行审查；二是定期或者不定期对涉案企业合规计划履行情况进行检查、调查和评估；三是在合规考察期届满后，对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核，并制作合规考察书面报告。”王定江结合亲身经历介绍了第三方组织的职责，“我们重点考察企业是否按照合规计划逐条逐项落实，是否真正在进行合规建设。”

“对工作人员的法律培训没有真正落实到位，部分工作人员风险意识淡薄，内控制度的制定未结合企业的自身情况……”近日，因侵犯知识产权犯罪的山东某医疗器械国际贸易有限公司在合规考察中遇到了严厉的“考核官”。

该企业收到了来自烟台市牟平区检察院的风险提示函。该院和第三方组织针对企业存在的经营风险、本次犯罪的根源等问题，对企业出具的合规计划提出了十余条意见。企业负责人表示，一定抓紧时间把问题改好。

“因涉案企业是小微企业，我们第三方组织从企业实际出发，重点考察涉案企业针对涉知识产权犯罪情况进行的单项合规整改情况，纠正企业在实际生产经营中不合规的做法和合规计划未执行到位的问题，让企业进入合规经营的快车道。”第三方组织成员、烟台市牟平区市场监督管理局反不正当竞争科科长杨琳介绍说。

“即使设计精良逻辑严谨的合规计划，如果仅停留在纸面上，没有严格落实到企业管理中，那也注定是失败的。用好第三方机制，就是防止整改效果不好的企业通过合规逃避刑事制裁。”江苏省无锡市惠山区检察院第二检察部主任徐静超说。

她向记者介绍了她前不久办理的一起异地适用第三方机制的企业合规案件。因发生重大责任事故而涉案的某运输公司的法定代表人李某对企业合规承诺敷衍了事，最终自尝苦果。

2021年9月，惠山区检察院受上海市金山区检察院委托，对涉案企业所在地惠山区的某运输公司开展合规监督考察。徐静超作为办案检察官，依程序启动了第三方机制，并联合第三方组织结合实际走访情况，向金山区检察院发送合规监督意见。考察期结束后，第三方组织提交了结论为整改不到位的验收报告。4月6日，两院通过视频方式召开合规验收听证会。经综合考量，金山区检察院最终认定涉案企业整改不到位、合规验收不合格，对李某依法提起公诉。

同样感受到合规改革不是涉案企业无条件“免罚金牌”的，还有湖北随州某矿业公司及其负责人。第三方组织针对涉案企业申请合规监管动机不纯、整改不主动不到位等情况，综合给出合规考察结果为“不合格”，检察机关据此依法提起公诉。

截至5月底，全国检察机关共办理企业合规案件1777件，其中，适用第三方机制的案件1197件，占全部合规案件的67.36%，涉及涉案企业1222家，有14家企业未通过考核评估，对整改合规的333家企业、1106人依法作出不起诉决定。一批企业整改合规后得以正常经营，为服务地方经济社会发展作出了积极贡献。

推进涉案企业合规改革，重在落实第三方机制。那案件进入第三方监督评估程序后，监督评估工作是不是可以完全交给第三方组织，检察机关不管了呢？“决不能放任自流、不管不问，检察机关必须落实第三方机制启动和运行重点环节的主导责任。”最高人民检察院法律政策研究室副主任郭立新说。受访的第三方组织成员也表示，检察机关要承担起主导责任。

如何落实好主导责任？郭立新表示，要从选好案、立好规、督促改和促进治四个方面履行主导职责。具体来说就是：主导选好案，准确把握涉案企业合规改革适用的案件类型、企业范围，严把第三方机制的启动关，防止不符合适用条件或者有重大办案瑕疵的涉企案件“带病”进入第三方监督评估程序。主导立好规，支持协助第三方组织深入了解企业涉案情况，严把合规计划审查关。主导督促改，加强对涉案企业合规计划执行、第三方组织合规考察书面报告等审查把关，及时提出意见建议，必要时可以开展调查核实。同时，充分运用公开听证形式审查。主导促进治，不断健全行政执法和刑事司法双向衔接机制，深化异地适用第三方机制、跟踪回访等经验做法，把第三方监督评估的成效切实转化为依法办案、能动履职的效果。

北京市大兴区检察院在办案过程中，就充分发挥主导作用，引导某消防检测有限公司开展合规建设，从税务制度到公司章程，专门制定了专项合规计划，并根据走访调研发现的问题，有针对性地制发检察建议书。经过两个月的合规整改，2021年11月，该院对公司法定代表人贾某作出不起诉处理。今年1月，该院向北京市税务局第二稽查局制发检察建议书，建议以该案为鉴深入开展税收专项检查和辖区税收专项整治，同时建议对涉案公司作出行政处罚。税务局采纳检察建议，采取有效措施进行整改，对涉案公司处5万元罚款。

“让违法企业受到应有的处罚，不能‘一宽了之’，这体现了‘严管是真厚爱’。同时，检察官在办案时要敏于发现案件背后的监管‘盲区’，加强与行政主管部门沟通，通过制发检察建议等方式以‘我管’促‘都管’，促进诉源治理，实现长效长治。”王冷深有感触地说。

“另外，检察机关还要做好第三方机制的‘监督者’。”郭立新认为，监督评估，只有真正做到客观、中立、专业、公正，才能实现最佳的司法办案效果。为此，检察机关要严格落实巡回检查、第三方组织人员利益回避、涉案企业合法权益保障等制度，最大限度消除第三方机制可能产生的寻租空间，防止和避免“合规腐败”等问题。

“协同担起建设责任、把关责任、监督责任、治理责任。”在6月14日召开的企业合规第三方监督评估工作推进会上，最高检常务副检察长童建明就检察机关更深融入第三方监督评估工作提出具体意见。

在涉案企业合规改革推进过程中，有的地方对第三方机制不会用、不敢用。最高检第四检察厅主办检察官俞启泳分析认为，原因在于一些地方对改革精神理解不到位，对《指导意见》等相关文件的学习不深不透。为此，最高检第四检察厅积极采取针对性措施引导、指导地方检察机关在进一步提高政治站位、深刻领会改革精神的前提下，明确路径、熟悉流程、积极适用、提升效果。

随着试点工作的深入推进，一些问题和困难也逐渐凸显。比如涉案企业合规改革试点工作推进还不平衡；合规法律制度供给不足，由于刑事激励措施缺乏配套法律支撑，改革红利难以充分释放。“合规标准、第三方评估人员的专业化、第三方监管费用由谁支出、第三方组织的监督制约等问题，值得关注和解决。”吴宏耀认为。

如何深化第三方机制建设，推动第三方监督评估工作行稳致远？郭立新表示，要持续探索第三方监督评估经费保障机制。积极向同级财政部门争取办案经费保障第三方组织履职费用，协同做好经费测算、管理等具体工作。同时，继续结合本地实际，推动第三方机制管委会探索拓展其他经费渠道，促进企业合规建设。同时，要持续提升第三方监督评估信息化智能化水平，积极探索第三方监督评估的大数据模式。另外，要持续推进涉案企业合规立法建议研究。郭立新透露，目前最高检已围绕立法修改的路径方式、体例框架、条文内容及重点难点问题等提出初步方案，在作进一步修改完善后将广泛听取国家层面第三方机制管委会各成员单位意见。

俞启泳介绍说，最高检第四检察厅将开展多种形式的培训、答疑等活动，加强审核把关、跟踪指导和实地督导。同时，充分发挥典型案例的示范、指导作用，最高检在发布多批涉案企业合规典型案例的同时，指导各地因地制宜培育有代表性、有影响力的典型案例。另外，还将及时总结发布各地工作经验，促进相互交流借鉴，并积极研究开发企业合规案件管理系统，并与第三方机制平台对接，提高工作的规范化、信息化水平。“下一步，我们将在大力提升办案规模的基础上，进一步提质增效，让广大办案检察官敢于合规、善于合规，在助企纾困的同时，努力为推动立法提供丰富的实践样本。”

“健全完善第三方机制相关配套制度建设需要遵循有序和有效两个标准，一方面要在法律框架内运行，另一方面要直击实践痛点，解决实践问题。”吴宏耀给出了这样的建议。