作者：
鲁兰老师 原司法部预防犯罪研究所研究员、北京大学刑法学博士
詹勇律师 四川卓安律师事务所管理合伙人
摘要
目前，最高人民检察院、司法部高度重视提高监禁罪犯假释率的理论和实务研究。早在2003年7月，我国启动社区矫正试点的目的，就是要降低国家刑罚执行成本。通过扩大缓刑和假释的适用，拟将主观恶性较小、社会危害性程度较低的未成年犯、初犯、过失犯、老年犯和生活不能自理的病残犯等，放在社会上不致危害社会的，通过实行社区矫正促进其顺利回归社会。15年，我国社区矫正工作在公、检、法、司各职能机关以及专业社工组织和广大志愿者的共同努力下，取得了举世瞩目的成就。然而，如今的监禁罪犯假释率，较之15年前，不仅没有提高反而有所下降，这样的现象不得不引起法学理论界和实务工作者的深思，寻求破解法律及制度瓶颈，全面提高政法各职能机关工作效率，提升执法公正水平。
关键词: 假释、行刑成本、律师代理
一、我国假释制度的特点
纵观世界各国，大多数国家都实行“法定假释”制度，即刑期经过二分之一或三分之二时，若矫正表现良好，能够得到“假释委员会”的认可（考核其所犯罪名、刑期、监禁矫正表现、附加刑执行情况、被害人意见等），则应当依法将其附条件释放（所附条件，通常分为“一般规定事项”，即所有的假释者均应当遵守的事项；“特殊事项”即某假释者须遵守的事项）。各个国家适用假释的实践证明，既能降低国家的行刑成本节约行刑资源，又有利于犯罪融入社会的的再社会化，是充分发挥刑罚功能的有效途径。
（一）现行假释制度折射的文化理念
假释是刑罚执行中重要的环节和制度，监禁罪犯的假释工作，涉及到多个职能机关的配合。长期以来，我国假释适用率很低。过低的假释适用率，折射出现行假释制度中隐含的文化理念及制度弊端，应当引起理论界和实务界的高度重视并深入研究。
建国之初，监狱的选址遵循罪犯不易脱逃和不让罪犯吃闲饭的原则，大多建立在偏远、荒凉的地区，建立劳动改造农场。同时，基于让刑满释放人员远离大中城市的原则，确立了“留场就业制度”，直至改革开放之初才被废止。因此，防卫社会优先的理念深深根植于人们心中，反映在制度设置上，就显现出注重社会法益保护和轻视个人利益保护的理念痕迹。
某种意义上，假释制度的设置也不例外，即即便满足假释条件，也是“可以假释”而不是“应当假释”。表面形式上看，罪犯晚一些时候假释，甚至不假释也不妨碍社会治安大局（认为还更加有利与社会治安），实则不然。一项合理有效的刑罚制度设置，凝聚了人类社会保卫社会、预防及惩治犯罪的智慧精神，闪烁着法治正义的光辉。符合假释条件而得不到假释，看似一件个案，但是所带给罪犯本人，带给同一监舍、同一监区罪犯的感受效应是巨大的。不仅监狱机关做思想工作的难度增大，也使罪犯个体、罪犯群体乃至罪犯家属群体信赖法治、崇敬法律的信念受挫。还使监狱数年坚持的法制教育效果毁于一旦，让这些罪犯心怀对法律适用的失望、怨恨，再熬几个月或几年走出监狱大门，不难预见，其监禁刑罚特殊预防的效果也必然会被打折。
因此，新的形势下，最高人民检察院强调指出： 假释是我国刑罚执行的重要制度，作为一种非监禁化措施和行刑社会化、个别化的重要手段，假释的适用一方面体现了宽严相济的刑事政策，有利于激励罪犯积极改造；另一方面有利于降低行刑成本，减少监狱监管压力。但实践中，假释适用率普遍偏低，制约了假释功能及价值的充分发挥，亟待引起重视。
（二）现行假释制度不利于罪犯充分再社会化
作为我国假释制度的特点，一是我国并没有法定假释制度，是采用减刑和假释相结合的制度。其应用模式是，罪犯进监狱服刑后，根据《刑法》、《监狱法》、《刑事诉讼法》和相关司法解释，再结合本人实际改造表现，会获得一次或多次减刑，最后余刑2年以内的，通过假释回到社会接受社区矫正[1]。较之实行法定假释制度的国家而言，通过多次减刑后，再实行“余刑假释”回到社会。
如何看待法定假释的效果，主要应从以下几个视角衡量。其一，仅就服刑时间而言，对于“中长刑期罪犯”而言，可能是异曲同工，在监服刑时间和法定假释国家在监服刑时间差异不大。但对于“长刑犯”和“短刑犯”而言，监禁罪犯重返社会的时间则相对较晚。因为行刑实践中，由于假释比例和减刑假释间隔期的规定，使短刑犯几乎就没有假释的机会，而长刑犯则需等待直至余刑2年以下，甚至仅仅几个月。其二，假释制度预防再犯的社会效应。对于没有必要继续关押的罪犯，若不及时假释，不仅浪费国家行刑资源和成本，也使罪犯今后再社会化的难度增大。行刑实践证明，十年以上的长刑犯，多多少少会烙上“监狱人”的特征，这样的特征导致他们难以顺利融入社会。那么不难推测，难以融入社会的刑满释放者越多，这个社会越不安全，不利于刑罚功能正常有效地发挥。
二、假释制度运作程序及改革探索
2015年最高人民检察院曹建明检察长指出：假释适用比低，不利于罪犯回归社会，建议扩大假释适用[2]。这一年，各地监狱的假释适用率急速下跌，除了针对“三类罪犯（职务犯罪、金融犯罪和涉黑类犯罪）”严格掌握适用条件的政策要求之外，“不致再危害社会”的判定缺失工具，以及未必科学的责任追究制度，也都是非常重要的因素。
（一） 监狱办理罪犯假释程序规定沿革
改革开放之初，最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部《关于办理罪犯减刑、假释和又犯罪的管辖处理程序问题的通知》规定：对于有期徒刑（包括死缓犯、无期徒刑已经减为有期徒刑的犯罪人）犯人的减刑、假释，由犯人所在的监狱、劳改队提出意见，提请当地中级人民法院依法裁定[3]。从“犯人”、“劳改队”等称谓及简单的运作方法，就可知当时的法制水平。
1994年12月，我国首部《监狱法》颁布实施后，罪犯的减刑假释被纳入了规范化、法制化的轨道。2003年5月1日司法部颁布实施《监狱提请减刑假释工作程序规定》[4]，确立了“集体评议”（监区集体评议、监区长办公会审核，提交监狱假释委员会评审）、“首长负责”（监狱长办公会决定）的工作制度，监狱假释评议委员会不得少于7人，省（区市）监狱管理局负责审核减刑假释建议的工作模式。
鉴于减刑假释实践中出现的渎职或滥用职权事件，2014年，司法部新修改的《监狱提请减刑假释工作程序规定》颁布实施，提出了更加严格的要求。例如第5条规定：省、自治区、直辖市监狱管理局和监狱分别成立减刑假释评审委员会,由分管领导及刑罚执行、狱政管理、教育改造、狱内侦查、生活卫生、劳动改造、政工、监察等有关部门负责人组成,分管领导任主任。监狱管理局、监狱减刑假释评审委员会成员不得少于9人。[5]不难看出，新时期随着法治建设进程的加深，司法部对于监禁罪犯的减刑假释工作高度重视，对于监狱办理假释工作提出了很高的要求，投入到罪犯假释工作人员，上至省（区市）分管领导，下至分监区责任民警。涉及到的机构几乎覆盖监狱的每一个内设机关单位。
改设为“集体签名制度，办公会议决定”制度，取消了“首长负责”工作制。 例如第8条要求：监狱提请减刑、假释,应当由分监区或者未设分监区的监区人民警察集体研究,监区长办公会议审核,监狱刑罚执行部门审查,监狱减刑假释评审委员会评审,监狱长办公会议决定。其中，分监区、直属分监区或者未设分监区的监区人民警察集体研究以及监区长办公会议审核情况,应当有书面记录,并由与会人员签名。
从减刑假释制度完善的视角，监狱系统已经取得了很大的成效。但从法律适用的视角，减刑工作在顺利推进，假释工作却因诸种因素的制约，难以深度推开。
（二）监狱机关假释工作量不断增加
监狱定期开展罪犯减刑假释工作，从监区开始整理罪犯日常改造表现（计分考核依据），收集符合《刑法》第81条规定的证明材料。根据司法部、最高法、最高检的规定：监区或者直属分监区提请减刑、假释,应当报送下列材料:1.《罪犯减刑(假释)审核表》；2.监区长办公会议或者直属分监区、监区人民警察集体研究会议的记录3.终审法院裁判文书、执行通知书、历次减刑裁定书的复印件4.罪犯计分考核明细表、罪犯评审鉴定表、奖惩审批表和其他有关证明材料；5.罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的具体事实的书面证明材料。
2017年1月1日起实施的最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第22条规定：“办理假释案件，认定‘没有再犯罪的危险’，除符合刑法第81条规定的情形外，还应当根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑”。如此，最高法便在《刑法》和司法部的规定之外，开始倡导注重对罪犯心理健康程度、回归社会的谋生手段以及社区矫正机构监管条件的审查。对于提请假释的监狱而言，增加了收集整理罪犯心理健康程度的证明，罪犯回归社会后用什么谋生的证明资料，可谓远远超出监狱的日常工作范畴，在警力不足的现状下，非常难以实现。同时，监狱增加了向社区矫正机构发函的工作。
尤其是最高法规定第5条 人民法院审理减刑、假释案件，除应当审查罪犯在执行期间的一贯表现外，还应当综合考虑犯罪的具体情节、原判刑罚情况、财产刑执行情况、附带民事裁判履行情况、罪犯退赃退赔等情况。[6]这些具体核实工作，不仅给监狱日常工作带来很大压力，罪犯家属也不熟悉取证路径，反复奔波于法院和监狱机关之间，效率还很差。
（三） 社区矫正机构“社会调查”面临的挑战
最高院《关于减刑、假释案件审理程序的规定》：报请假释的，应当附有社区矫正机构或者基层组织关于罪犯假释后对所居住社区影响的调查评估报告。根据2012年1月两院两部联合颁发《社区矫正实施办法》，社区矫正机构接收法院、检察院、监狱、公安机关对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。实践中，通常需要5-10工作日之内完成调查工作。
需要强调的是，相对于我国香港、台湾地区以及日本等亚洲国家，我国社区矫正机关介入监禁罪犯调查评估的时间较晚，上述地区和国家，通常是在罪犯被采取强制措施起，缓刑、假释或保护观察机构就介入评估工作，直至罪犯被假释或者刑满释放。另一方面，我国目前处于人口流动非常频繁的时期，户籍地和住居地分离是较为普遍的现状。因此，无论是针对监狱机关的委托还是人民法院的委托，社区矫正专职工作者人数少，任务重。社区矫正机关仅仅是核实罪犯居住地的工作就要耗费很多的时间和精力，以至于该此项因素就足以导致被适用缓刑的罪犯，没有社区矫正机构愿意承担监管、教育和帮扶的职责，给人民法院及时送达法律文书造成困境。
在这样的现实状况下，对于拟假释罪犯是否具有谋生能力或手段，被害人是否同意（被害人无法联系的情况居多）等关键信息，社区矫正即便期望尽量协助监狱和人民法院的工作，也可谓心有余而力不足。要破解制度瓶颈，还需另辟蹊径。
（四）未必科学的责任倒查制度
不可否认，不科学的责任倒查制度，也是阻碍和制约监狱和人民法院假释适用率的原因之一。正如有观点指出：“不能仅以假释罪犯再犯罪的事实，来反证案件承办人危险评估不准确，从而启动刑罚执行机关民警渎职或滥用职权的调查程序，进行有罪推定。建议假释案件责任倒查应以违法性为原则，案件承办人只要不存在实体和程序上的违法性，则不属追责范围”[7]。
三、充分发挥律师在假释审理中的重要作用
综上所述，现行的减刑假释案件审理制度，随着我国法治进程的不断深入，已经取得了很大的成就。在扩大假释适用的时代背景下，还需要进一步拓展思路，挖掘潜力，整合法律资源，提高审判和适用法律公信度，让人民群众从每一案件中都能够感受到公平正义。
（一）假释案件开庭审理中罪犯需要获得法律救济
最高人民法院《关于减刑、假释案件审理程序的规定》第6条规定：人民法院审理减刑、假释案件，可以采取开庭审理或者书面审理的方式。但下列减刑、假释案件，应当开庭审理：1.因罪犯有重大立功表现报请减刑的；2.报请减刑的起始时间、间隔时间或者减刑幅度不符合司法解释一般规定的；3.公示期间收到不同意见的；4.人民检察院有异议的； 5.被报请减刑、假释罪犯系职务犯罪罪犯，组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪罪犯，破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪罪犯及其他在社会上有重大影响或社会关注度高的。因此，不难推断，凡是人民法院决定开庭审理的假释案件，就可谓是需要当庭查证的具有一定难度的案件。
司法部《监狱提请减刑假释工作程序》[8]规定：人民法院开庭审理减刑、假释案件的,监狱应当派员参加庭审,宣读提请减刑、假释建议书并说明理由,配合法庭核实相关情况。假释案件庭审实践中，监狱机关指派的民警，通常是按照规定在庭审中宣读提请假释建议书（对于资料的提问会做简单的说明之外），对于法官和检察官询问拟假释罪犯的一些关键而重要的询问，例如：某某回到社会后，是否有谋生的能力等问题，却因事前未能调查核实而丧失佐证及发言权。这么重要的问题，仅凭罪犯的口头回答，法官是采信此言词证据还是不采信？
监狱机关作为法定提请假释的机关，承担证明其符合假释规定条件（宣读假释申请书）的任务。而其他，针对法官或者检察官的质疑，通常都是由罪犯本人口头回答。涉及变更刑罚执行方式（场所）的法庭开庭审理，面对监狱、法官和检察官等职能机关，服刑罪犯无疑需要得到法律帮助或救济。然而，我们的假释审理制度却偏偏缺失了，让罪犯获得律师帮助这一重要的制度，这在法治社会不应该缺失的救济制度保障。
当然，人民法院秉公执法审理假释案件、人民检察院派员出庭并监督审理，监狱机关辛辛苦苦耗费几个月的人力物力提供资料，都是为了假释罪犯得到公正审理。但这与假释罪犯获得律师丝毫也不矛盾，反而是相辅相成的，和刑事诉讼中定罪量刑一样，律师辩护本身就是法治的内涵之一。
（二） 律师依法提供假释审理所需的证据支撑
最高法基于进一步扩大假释适用的考虑，列举了对罪犯适用假释时可以依法从宽掌握的情形（如：未成年、过失犯、中止犯、被胁迫参与犯罪的、因正当防卫或紧急避险、病残犯丧失生活自理能力确有谋生保障的、改造表现特别突出的等等），做出了在可以减刑和假释的情况下，可优先假释的规定[9]。诸如此类的案件，每一个类别，都涉及到非常专业的法律知识。更何况当时犯罪时的情形和现实的改造变现之间孰轻孰重，如何强调、说明当时犯罪时的主、客观方面情况，如何证实确有谋生保障等等，只有职业律师才是最为合适的代理人。律师可以接受当事人委托，也可以通过监狱机关接受委托，凭律师执业证和律师事务所公函调查取证。
根据《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》第11条，人民法院根据需要，可以通知证明罪犯确有悔改表现或者立功、重大立功表现的证人，公示期间提出不同意见的人,以及鉴定人、翻译人员等其他人员参加庭审[10]。那么，从制度层面看，既然证人、提出不同意见的人，鉴定人、翻译人员都可以出庭参与假释案件的审理，规定中“等其他人员”，则不难理解为包括律师。所以，既然最高法的司法解释留有律师介入的余地，那么在法律制度设置上明确律师对假释罪犯的法律帮助，也是顺理成章的事情。
庭审过程中，检察人员对报请理由有疑问的，在经审判长许可后，可以出示证据，申请证人到庭，向被报请减刑、假释罪犯及证人提问并发表意见。被报请减刑、假释罪犯对报请理由有疑问的，在经审判长许可后，可以出示证据，申请证人到庭，向证人提问并发表意见。[11]可见，庭审中当检察官出示证据时或者申请证人到庭，假释罪犯更加需要律师的帮助。同时，诸如是否获得被害人谅解，是否具有社会关系回复可能性，社会融合度高低等问题，律师可以找到被害人或家属了解情况，做法制宣传工作等，通过律师合法取得的证据向法庭展示，切实维护假释罪犯的合法权益。
假释案件审理引入人民陪审员制度，被赋予了极高的时代内涵和意义，例如最高法新闻发言人指出：在减刑、假释案件审理中引入人民陪审员制度，有利于人民陪审员代表社会公众更深入地了解和参与减刑、假释案件的审理，拓宽了公众的参与渠道，确保减刑、假释案件审理程序更加公开和透明[12]。显而易见，律师参与减刑假释案件开庭审理活动，既能够减轻监狱机关因警力紧张而导致工作的难度，又能够弥补社区矫正机关因为介入时间短暂，户籍地和居住地分离导致的取证缺失。因此，律师最为合适为人民法院审理减刑假释案件提供合法的证据支撑，其意义不亚于在合议庭设置人民陪审员，同样发挥着协助人民法院秉公执法和法治宣传的作用，不失为我国刑罚执行一体化建设中颇为有益的制度补充。
[1]最高人民法院《关于办理减刑假释》第28条 罪犯减刑后又假释的，间隔时间不得少于一年;对一次减去一年以上有期徒刑后，决定假释的，间隔时间不得少于一年六个月。罪犯减刑后余刑不足二年，决定假释的，可以适当缩短间隔时间。
[2]观察者综合网：第十二届全国人大常委会第十七次会议，最高人民检察院检察长曹建明作的关于刑罚执行监督工作情况的报告。2015年11月2日。
[3]两院两部《关于办理罪犯减刑、假释和又犯罪的管辖处理程序问题的通知》1980年12月26日颁布生效。
[4] 中华人民共和国司法部令第77号文《监狱提请减刑假释工作程序规定》，2003年5月1日。
[5]司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》，(二○○三年四月二日司法部令第七十七号发布二○一四年十月十日司法部部务会议修订通过)，2014年12月1日起施行。
[6]《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》已于2014年4月10日由最高人民法院审判委员会第1611次会议通过，自2014年6月1日起施行。最高人民法院法释（2014）5号。
[7]余大伟：《五项措施提高假释适用率》，检察日报2017年12月8日。
[8]《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》已于2014年4月10日由最高人民法院审判委员会第1611次会议通过，自2014年6月1日起施行。最高人民法院法释（2014）5号。第4章附则第18条.
[9]最高法（2014年）5号文，《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，2014年6月1日实施。
[10]最高法（2014年）5号文，《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，2014年6月1日实施。
[11]最高法（2014年）5号文，《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，2014年6月1日实施。
[12]《审理减刑假释案件的合议庭成员可以包括人民陪审员》，中国法院网2014年4月29日
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