【理论】刑行检察衔接，拓展行政监督“富矿”

众所周知，当一行为严重违反法律及社会管理秩序并达致一定危害性时，有可能同时进入行政处罚和刑事追责的考察视野，此时就将发生刑事司法和行政执法交叉衔接的问题。这种交叉衔接并非总是行罚向刑罚的单向流动，即仅存在一行为的行政危害性不断提升，最终上升至刑责追究范畴的单一范式，还可能存在其危害性因为法律规范的变化或证据认定问题从刑事追责重新退回至行政处罚范式，即所谓的“回流”情形；或某个行为即使仍然要受到刑事追责但同时还必须受到行政处罚的“双罚”情形等等，而后面这些情形正是当前刑事检察与行政检察衔接法律监督工作需要重点关注的问题。由此不难看出，刑行检察衔接法律监督工作和刑事检察部门“两法衔接”工作既有联系又有差别。两者虽然都关注刑事司法和行政执法交叉衔接的问题，但各有千秋。一是监督方向不同。前者是对行政案件转刑事是否正确进行监督，而后者则是对刑事案件是否需要转行政进行监督，即两者之间是“行转刑”与“刑转行”的对冲关系。二是履职主体不同。后者是刑事检察部门履行的，对行政机关行使行政处罚权过程中发现需要追究刑事责任情形的案件移送方面的监督职责，而前者则是由行政检察部门承担的，对一切诉讼活动涉及行政处罚的法律监督。三是范围不同。前者仅适用于行政执法机关与司法机关之间的衔接，而后者则还包括了作为司法与行政执法于一体的公安机关的内部案件流转监督。

　　刑事司法与行政执法交叉的监督困境

　　从法律文本设置和司法实践角度审视，“行转刑”的“两法衔接”显然较为成熟也颇有成效。从立法上看，不仅有《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《人民检察院办理行政执法机关移送下涉嫌犯罪案件的规定》等重要文件，也有《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》等衔接机制，对行政机关办理行政处罚案件发现需要追究刑事责任情形的案件移送问题作了详细规定，其制度设计将移送机关、移送材料范围、告知、监督、复议、复核、执法执纪、追责以及移送、复议的期限等实操性问题均纳入其中，整体法律架构是比较健全的。

　　然而，当出现“刑转行”的刑事检察与行政检察衔接法律监督工作时却存在以下问题：一是在侦查阶段。根据相关规定，对于在侦查阶段就告终结的刑事案件如需要追究行政责任的，应“及时移送有关行政执法部门”。对于移送的责任、具体的交接、时间限制等关乎实操层面的内容均无具体规定。二是在起诉和判决阶段。对于在该两阶段决定不予刑事处罚却又需要追究行政责任的，仅有对作出无罪判决或者免于刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当提出检察建议或者司法建议，移送行政执法机关处理等原则性规定。而且对法院已作出有罪判决，但同时还要追究行政责任的如何移送亦缺乏具体规定。如醉驾案件，有罪判决后还要吊销驾驶证；又如行为人实施两个违法行为的，其中一个是犯罪行为，另一个是行政违法行为，在犯罪行为已受刑罚时，对另一行为如何追究行政责任？三是对司法机关移送案件后的处理。显然，上述三个阶段一旦向行政机关移送后，行政执法机关是否依法处理？处理程序是否合法？处理的期限有多长？处罚是否得当的评价标准和评价机关如何确定？对于这些问题，仅规定“相关行政机关需要告知处理结果”，会导致检察机关面对行政执法“白条化”现象缺乏开展相应监督工作的制度支撑。

　　解决监督困境的尝试

　　针对上述问题，福建省检察机关根据民事、行政、刑事等相关诉讼法关于检察机关在三大诉讼中的诉讼监督职能，以及检察机关在两法衔接中的法律监督定位和人民警察法和治安管理处罚法等有关规定开展了专项监督试点工作。

　　（一）确定监督重点。在试点摸索的过程中，福建省检察机关坚持依法监督、有限监督、规范监督、归口管理、协作共赢的工作原则，把握行政处罚的不同阶段、不同类型，以刑事案件中可能涉及行政处罚的常见三类刑行交叉情形作为重点监督对象：

　　一是双罚（也称并罚）情形。这类情形是指对同一个违反行政法的行为由行政机关和司法机关分别给予行政处罚和刑事处罚，两种处罚的法效果不重叠，主要涉及吊销许可证或执照等能力罚（资格罚）。如道路交通安全法第101条第1款规定：“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”。又如律师法第45条规定“律师因故意犯罪受到刑事处罚的，应当吊销其律师执业证书”等等。

　　二是耦合型情形。这类情形的特点是在追究犯罪人员刑事责任的同时，一般都会有对应的一方是行政违法人员，如在查办组织卖淫、强迫卖淫、容留卖淫、协助卖淫案件时，在追究组织者、强迫者、容留者、协助者刑事责任的同时，对卖淫、嫖娼人员应依照治安管理处罚法第66条规定处以拘留、罚款的行政处罚；在查办赌博罪、开设赌场罪案件中，对其他部分参与赌博或协助人员，依照治安管理处罚法第70条规定，可以处以拘留、罚款的行政处罚等。

　　三是涉众型情形。此类犯罪中需要追究首要分子或积极参加人员的刑事责任，其他一般参加人员则需要追究行政责任。如聚众斗殴罪中，首要分子和积极参加者构成犯罪依法追究刑事责任，而其余参加者则按照治安管理处罚法规定处以行政处罚。类似犯罪还有聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序犯罪、编造传播虚假恐怖信息等有关罪名。

　　（二）压实监督举措。通过统一业务应用系统梳理出上述三类重点情形的罪名与案件后，在省检察院统筹下，各级检察机关采取了多项措施，推进试点工作。

　　讲究方式方法，提升监督质效。充分发挥检察建议的作用，辅以内外沟通协作之强化，实现双赢多赢共赢的法治效果。一是强化检察一体协作，加强行政检察与刑事、民事、公益诉讼检察的衔接配合，在案件线索移送、办案协作、信息共享等方面健全完善工作机制，形成法律监督合力。如莆田市院制定行政和公益诉讼检察工作内部协作配合实施意见，把诉讼活动中涉行政处罚法律监督列入内设机构移送案件线索的范围，明确移送程序、配合事项等内容，形成监督合力。二是主动走访行政机关，争取理解支持，推动检察机关法律监督与行政机关内部纠错机制有效衔接，共同促进和支持严格规范执法。三是注重监督的精准度和时效性，充分运用调查核实权，通过询问有关当事人或知情人，查阅、调取或复制相关法律文书、案卷材料等，查清有关案件事实，提升行政处罚检察建议的刚性。

　　发挥监督职能，注重监督成效。转变监督理念，开拓监督意识，推动监督对象更加多元、案件类型更加多样，体现行政检察的担当作为。一是实现监督对象多元。试点过程中，监督落实行政处罚的部门涵盖了公安机关、林业、文旅、应急管理、市场监督等几乎全部行政执法机关，既有督促公安机关对相对不起诉人员适用拘留、罚款等常见形态，也有发出检察建议，督促当地卫生健康局吊销贩卖二类精神药品的罪犯所持医师执业证书等少见情形。二是实现案件类型多样。既有盗窃、赌博、故意伤害、危险驾驶等常见刑行交叉案件类型，也有诸如龙岩市新罗区检察院在办理一起代替考试案件中，督促交通部门及时撤销被替考人员已获得的驾驶证，并把替考人员列入驾驶教练员“黑名单”等全新尝试。三是实现督促处罚种类多样。经督促后作出的行政处罚，既有针对自然人的警告、罚款、没收违法所得、行政拘留，也有针对犯下重大责任事故罪的单位采取的注销危险化学品安全生产许可证、针对存在未成年人陪侍现象的酒店采取的责令停业整顿等行政处罚措施。

　　试点工作的深化

　　司法实践中，刑行检察衔接监督还面临不少困难和问题，如刑行交叉情况下的证据标准问题，即未达刑事证据标准的存疑不起诉作出后，可否以行政案件证据标准只需高度盖然性为由，督促行政执法机关对被存疑不起诉人作出行政处罚？由于缺乏法律详细规定，上述督促应以检察建议还是检察意见抑或两者皆可的形式作出？上述督促是否受到治安管理处罚法关于违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚之期限设置的限制？此外，还有检察机关内部职责分工不明、衔接不畅等实操性问题，以及除了上述三种重点交叉情形之外是否还有其他重点衔接情形及其罪名未被本次试点工作纳入等基础理论问题，需要进一步解决和完善。

　　对此，福建省检察机关将以本次试点工作所取得成效为新起点，在坚持行政检察部门主导该项工作的总基调的基础上，进一步优化刑事检察和行政检察两部门之间相互配合的制度细节，提升衔接效率，并以检察官绩效考评的合理设置推动“行政处罚线索移送”的质效和积极性。同时，通过加强“两法”衔接信息平台建设、推动统一业务应用系统更新升级等辅助手段为该项工作提供充分的技术保障，实现刑事检察与行政检察衔接监督专项工作在福建省的深耕厚植，以扎实的工作成效打造优质的行政检察产品。