周新 ：论检察机关提前介入职务犯罪案件调查活动

一、问题的提出

随着国家监察体制改革的纵深推进与2018年《监察法》的出台实施，我国建立起以党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公为组织基础的反腐败治理体系。作为推进国家治理体系与治理能力现代化的重要举措，监察体制改革整合了过去党内纪律检查、行政监察与职务犯罪侦查领域各自分散的反腐败资源，实行执纪审查与执法调查双轨并行的集中统一、权威高效的反腐败体制机制。根据《宪法》与《监察法》的规定，检察机关除保留部分自行侦查权外，其职务犯罪侦查职能整体转隶至监察委员会，从而形成与检察机关刑事审查起诉的程序递进关系。这意味着，传统意义上的职务犯罪侦诉关系结构被“调查—公诉”模式所替代，由此，职务犯罪办理的权力配置面临着深刻的历史变革与实践转型。实务中，监察机关与检察机关的关系衔接方面仍存在着一系列的问题。尤其是检察机关提前介入职务犯罪调查制度，已经成为制约监检顺畅衔接的关键环节之一。

关于职务犯罪调查中检察机关是否有权提前介入的问题，《刑事诉讼法》与《监察法》都未对此进行明确的规定。2018年国家监察委员会与最高人民检察院联合印发的《办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》），以专章的形式对最高人民检察院提前介入监委办理的职务犯罪案件作出了规定，其内容主要涉及检察机关提前介入的工作流程与工作要求。2019年新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《最高检刑诉规则》）明确了检察机关可以提前介入监察委办理的职务犯罪案件。其中，《最高检刑诉规则》第256条第2款规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。”可见，立法已经在宏观层面确立了检察机关提前介入职务犯罪调查的权力。实践中，检察机关对职务犯罪调查的提前介入，主要限于重大疑难案件。自监察体制改革以来，检察机关在事实调查环节的提前介入，对于提高调查工作规范性和审查起诉有效性方面的积极价值业已在普通刑事案件司法实践中得到广泛认可。尽管如此，在理论研究方面，关于检察机关提前介入的一系列问题仍然存在较大的争议。例如，在检察机关提前介入的角色定位方面，有观点认为，检察机关的提前介入履行的是对侦查活动的监督职能，对监察委员会办理的案件，监督者的角色不仅不符合法理，也被实务部门否定。检察机关提前介入的法律依据是互相配合的原则，绝非监督原则，因此检察机关仅是提供意见和建议，以确保监察机关的独立性。此外，对“提前介入”的概念、介入的时间、范围和程度等内容，目前理论界与实务部门仍未形成定论，也缺乏进一步的规范指引，致使检察机关的提前介入调查成为实践中的重点和难点。

更深层的问题在于，在“调查—公诉”的新型职权结构中，职务犯罪调查权被认为是监察机关独立权力，检察权在职务犯罪案件调查中的角色定位与职责边界则一直处于相对模糊地带。事实上，在检察机关提前介入的诸多困境背后，也反映出监检部门对权力属性、职能定位和程序体系等方面的认识分歧。因此，有必要通过实践观察与理论分析解决职务犯罪调查中提前介入方面的困惑，并进一步理顺监察权与检察权之间的法律关系。笔者拟通过以部分地区进行调研所得的材料为分析基础，围绕检察机关提前介入这一主题展开，期待以此作为剖析当前监检关系衔接障碍深层致因的切入点，进一步探索职务犯罪调查中监检权能配置关系及未来发展路径。

二、实践表征：检察机关

提前介入职务犯罪调查的困境

自监察体制改革试点以来，各地已经对检察机关提前介入监察调查工作展开了一些有益探索，有的地区针对检察机关提前介入职务犯罪调查出台了相应的规范性文件，并形成长效的协作配合机制。但相对提前介入侦查机制而言，检察机关提前介入职务犯罪调查仍处于起步阶段，各地根据实际需要，形成了各具特色的经验做法。对此，笔者选取甲省A市、B市两地检察机关在职务犯罪案件中提前介入调查的实践作为研究样本，以此管窥职务犯罪调查环节监察与检察衔接机制运行现状与问题。

（一）实践运行的基本考察

1.提前介入的概况

从调研情况看，在几个调研地方，2020年检察机关办理的提前介入案件的最低数量也达到了所有审查起诉职务犯罪案件数量的80%以上，职务犯罪调查阶段检察机关提前介入的情况比较常见。整体上，甲省各地区检察机关提前介入的案件占比呈现出差距。之所以产生参差不齐的数据，主要原因在于，根据《最高检刑诉规则》与《衔接办法》的规定，检察机关提前介入监察委办理的职务犯罪案件，只能依监察委的商请，而不能主动提前介入。这意味着在实践中，监察委对检察机关提前介入的启动具有绝对的主动权。囿于不同地区的监检衔接配合的沟通机制程度有所差异，当地监察委主动提出商请介入的案件量，直接决定着当地检察机关提前介入的比例。例如，在有的地区，监察委无论案件重大与否，都提出检察机关提前介入的商请；而有的地区监察委则以案件涉及保密为由拒绝商请检察机关提前介入，这就直接导致各地的提前介入比例不均衡。此外，提前介入比例与案件办理质量具有一定正相关性，即检察机关的提前介入，能够从事实认定与证据收集等方面提出意见，尽量避免后续在审查起诉阶段退回补充调查的情况，从而提升案件办理质效。

2.提前介入的工作方式

在提前介入的工作方式方面，检察机关提前介入的主要任务是对证据收集、事实认定、案件定性、法律适用、案件管辖等提出意见和建议。根据调研情况，两地检察机关主要以下列三种形式开展提前介入工作。（1）以案件协调会的形式集中探讨案情。例如，A市A1区监察委在移送审查起诉15日前，向A1区检察院发出书面商请，接到提前介入的通知后，承办检察官与监察委的调查小组集中时间举行案件协调会，由监察委说明案件事实和证据情况，双方就证据标准、事实认定等问题进行沟通讨论。（2）以电话沟通的方式灵活交换意见。针对案件办理过程中出现的较为零散、迫切的争议问题，检察机关与监察委采用更为省时、方便的电话沟通方式，实现检察机关对职务犯罪案件的提前介入。（3）以书面阅卷的方式对案件进行审查。对于一些言辞证据，由于检察官在提前介入阶段无法直接接触被调查人，难以进行当面核实。提前介入工作完成后，检察机关应当就案件办理情况给出意见和建议。根据《衔接办法》第14条第2款的规定，检察机关通过提前介入提出的书面意见应当包括提前介入工作的基本情况、审查认定的事实、定性意见、补证意见及需要研究和说明的问题等内容。

（二）实践困境

在对既有案件进行梳理的基础上，不难发现，检察机关提前介入职务犯罪案件存在的问题主要表现在以下两方面。

1.提前介入的条件不明

根据《衔接办法》第12条的规定，国家监察委员会办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请最高人民检察院派员介入。但是，何为“重大、疑难、复杂”，《衔接办法》并未进一步明确，此标准主要由各地的监察机关具体把握。事实上，部分监察委在商请检察院提前介入时并不核实是否符合“重大、疑难、复杂”的条件。根据调研的情况反馈，检察机关提前介入的情形主要包括两类：第一，需要快速办理的案件。监察委为了尽快推进案件的办理进程，商请检察机关提前介入，在调查阶段扎实推进证据收集、法律适用、案件定性等工作，以便案件在审查起诉阶段、审判阶段得到快速办理。第二，定罪存在疑问的案件。监察委商请检察院提前介入，对证据收集、事实认定、案件定性、法律适用等问题进行商讨，以实现准确定罪。

可见，实务部门对“重大、疑难、复杂”的理解主要依据监察机关案件办理的实际需求。在提前介入的职务犯罪案件类型中，绝大多数涉及公职人员的贪污、受贿犯罪，这类案件涉罪证据的调查往往是“由供到证”的形式，被调查人口供是案件的突破口。但现实情况是，即使已经获得被调查人的认罪供述，囿于贪污、贿赂犯罪的隐蔽性，交易过程、受贿数额及受贿款项去向的调查等实质性证据线索仍然存在取证困难的问题。为确保案件能够成功起诉并最终获得法院支持，监察机关就需要检察机关协助，借助检察官经验判断现有证据材料是否形成完整的证据链，是否达到构罪的标准。此外，就案件数量而言，笔者所调研的区级检察机关每年办理的涉嫌职务犯罪的案件量多则二十余件，少则几件，这就意味着监委商请介入的案件总量相对较少。因此，出于慎重考虑，监察机关商请检察机关“逢案必介入”现实基础因应出现。过于泛化的解释在解决监察机关办案需求的同时，也造成介入机制运行过程的不确定性。最为明显的是，各地职务犯罪案件的提前介入比例存在明显差异，给检察机关办案带来了一定的消极影响。第一，检察机关人员配置有限，在案多人少的压力下，过多的提前介入会增加检察院的办案负担，影响案件办理的质效。第二，提前介入比例过低，尤其是涉及一些“重大、疑难、复杂”应当商请提前介入而未商请介入的案件时，案件进入审查起诉阶段后，检察机关面临极大的压力。一方面，一些疑难案件不仅需要解决法律适用问题，还要解决事实认定问题，而这些问题的解决可能涉及专业技术知识。另一方面，未经提前介入的“重大、疑难、复杂”案件，在案件证据收集、事实认定、法律适用、案件定性等方面存在问题的可能性更高，一旦经检察机关审查不符合起诉标准，案件需要及时退回补充调查或自行补充侦查，诉讼效率必然受到拖延，从而影响检察机关“提升诉讼效率、降低案件比”的内部考核。

2.提前介入的时间尚未统一

根据《衔接办法》第13条、第14条的规定，最高人民检察院在收到提前介入书面通知后，应当及时指派检察官带队介入并成立工作小组。工作小组应当在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查。但是在实践层面，这一时间规定在实践中并未得到充分落实。主要存在以下两个方面的问题。

第一，提前介入的时间不固定。提前介入过早或过晚都会为检察机关的规范履职带来消极影响。据调研了解，目前提前介入的时间缺乏法律指引，虽然《衔接办法》作出了15日的规定，但在实践中，15日的时间规定并不必然适用，通常监察委给出的时间难以满足检察机关提前介入工作的需要。根据《衔接办法》的规定，在进入案件审理阶段后，监察委才能商请检察机关提前介入。但实践中，个别地区也有在监察立案阶段商请检察机关提前介入的情况。此时商请提前介入，既突破现行法律规定，又可能使得提前介入工作在一定程度上转化为协助监察委调查办案，由此，检察机关对监察委的调查活动产生了实质影响，这突破了检察机关“只提出意见、不发表结论性判断”的权力边界。另外，介入过晚为检察机关带来的消极影响更为明显，主要表现为检察机关缺乏有效工作时间对案件进行审查。承办检察官的阅卷时间得不到充分保障，导致其不能准确把握现阶段案件的办理情况与潜在问题，更无法就证据标准、事实认定、案件定性及法律适用等方面提出准确意见，规范监察委调查取证的作用难以充分体现。

第二，在监察委将案件移交审查起诉15日前主动商请检察机关提前介入的前提下，检察机关开展提前介入工作的时间实际上也不足15日。检察机关开展提前介入工作面临办案负担与时间的双重压力。尤其是针对一些新类型的职务犯罪案件，检察官不仅需要从法律层面进行分析，还需要利用技术手段对被调查人的行为进行鉴定与认定，这对检察官提出了更高的要求。此外，虽然监察委在移送审查起诉15日前主动商请检察机关提前介入，但由于监察委案卷的整理、流转工作存在瑕疵，检察机关提前介入的时间被监察委内部的案卷整理、移送时间所挤压，出现了“表面充足、实际不足”的现象。在检察机关提前介入后，案卷仍未送至案件审理部门，而阅卷又是检察机关开展提前介入的主要工作形式之一，离开阅卷检察机关提前介入工作难以开展，这也在较大程度上影响了检察机关提前介入工作的效果。

整体上，检察机关提前介入职务犯罪调查的实践仍面临着适用范围、介入时间及介入程度等方面的问题。现阶段，关于检察机关提前介入监察调查公开的立法规范仅有《最高检刑事诉讼规则》与《衔接办法》，在具体运行层面缺乏更为具体的操作规程，导致司法实践呈现多样化、无序化的样态。尽管各地方也制定了相应的规范性文件或实施细则，但止步于地方的经验探索，且各地的制度方案往往受地方的监检关系融洽程度制约，缺乏精细化的理论支撑，恐难以成为推而广之的全国经验。另外，在提前介入领域，检察机关是被动的信息接收者与执行者。因此，无论是在提前介入的深度还是广度上，普遍受到监察机关具体办理案件需求的影响。有的地区为确保案件顺利进入审判程序，要求检察机关能够事事介入、及早介入，对证据收集、强制措施适用、法律适用等问题进行全方位的分析、研判；而在部分地区，则以案件尚未移送等理由拒绝提出检察机关提前介入的商请。从表面看，提前介入的种种问题似乎通过立法的精细化可以解决；实则，是监察程序性质及检察机关与监察机关衔接关系等方面出现的认识分歧甚至对立，阻碍了检察机关提前介入职务犯罪调查机制的方案设计。因而，笔者认为，从理论层面对监察与检察程序的衔接有更为清晰的认识，是应对当前实践难题的首要途径。

三、深层致因：

程序异质下的话语体系冲突

相较于其他刑事犯罪，职务犯罪的调查与追诉有其自身的特殊性。从世界范围来看，将职务犯罪交由独立的反腐败机构调查这一做法得到了较为广泛的适用。监察体制改革后，我国职务犯罪调查权由监察委员会统一行使，顺应了世界反腐败调查的发展趋势。同时，监察委员会无论在权力运行还是本质属性方面都与检察机关存在着较大差异。监检部门在提前介入方面的衔接不畅，实质上是由监察程序与刑事诉讼程序的异质性，整体运行的综合性和闭合性，以及检察机关提前介入的功能冗合等深层次原因所致。对此，有必要作进一步分析。

（一）程序设计：监察程序与刑事诉讼程序异质性

依据《宪法》规定，监察委员会是与政府、审判机关、检察机关并列的国家机关，由此形成“一府一委两院”的新的国家权力组织架构。作为反腐败的专责机关，监察机关对职务违法与职务犯罪享有独立的监察权，设置了相对独立的监察程序。从监察的职能定位到程序运行，已然形成了相对完备与逻辑自洽的框架体系，对于职务犯罪追诉的职权配置也应转变。权威观点认为，监察机关对涉嫌职务犯罪案件的办理程序不适用《刑事诉讼法》的规定，主要在于国家监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监察权的专责机关。进一步而言，监察机关的调查活动不是侦查活动，调查权也并非侦查权。因此，如涉嫌职务犯罪的案件，需经由监察机关审查调查，确认犯罪事实清楚、证据确实充分后，再移送至检察机关进入刑事诉讼程序。不同以往的是，监察体制改革后，职务犯罪由过去检察机关一体侦诉转为监察机关行使调查权，形成了监察程序与刑事司法程序的拆分。最直接的后果是，职务犯罪调查程序与审查起诉、审判程序分别适用不同的法律规范。在职务犯罪案件中，检察机关提前介入机制出现各异甚至相互冲突的实践样态，重要原因在于对职务犯罪调查程序与刑事诉讼程序的关系存在认识上的分歧。正如有学者提出，检察机关提前介入侦查活动，本质属于刑事诉讼程序内部诉讼主体间的互动，从侦查到起诉，刑事案件的性质不变，其过渡是自然而然、顺理成章的。在刑事诉讼程序中，侦查与起诉环节具有内在一致性，共同服务于指控犯罪、规范公权力运行的目标。在权力属性方面，检察机关享有的自行侦查权与公安机关的侦查权具有同质性，因此，从侦查到起诉犯罪指控均内含于刑事诉讼中的权力结构，是统一体系下的权力秩序。检察机关提前介入侦查环节，不仅有明确的立法支撑，同时具备法理上的共识基础。因此，关于提前介入侦查，学界更多的是基于介入的模式与程序规范性讨论，而无须过度关注提前介入的正当性问题。

相比较而言，职务犯罪调查与其他犯罪侦查区分开来，形成有学者提出的“四元立体制约”的刑事司法格局。在现有的法律框架下，监察权及监察程序创设了一套新的制度体系与程序安排，糅合了党纪、政务处分与职务犯罪调查的多元化内容，兼具监督、调查、处置等多项职责与权能，实质已经形成与刑事司法体系中的犯罪追诉有所差异的逻辑话语。从目标设置上看，“党管干部”原则贯彻监察工作的方方面面。即监察机关的主责主业不仅包括查处违法违纪行为，还包括对干部的日常教育、管理、监督，多元化的目标任务决定了职务犯罪调查的性质定位不同。从权力运行上看，政法合一的权力组织框架决定着监察机关鲜明的行政主导色彩，审批与集体决策成为监察机关内部权力运行的基本方式。以职务犯罪的立案调查为例，在初步确定问题线索与决定是否立案方面，监察机关主要通过上报审批与召开会议方式进行决策，通过层层审批，最终形成集体决策结果。在这样的权力结构模式下，上级得以在进行决策的同时，实现对下级权力运行的实时监督，从而形成监察决策与监察层级监督相融合的格局。正因如此，有学者论断，监察程序已经呈现为一种完全独立于司法体系的政治运转逻辑。监察与刑事诉讼两个不同场域间的对话不仅涉及制定出台新的法律规范，而且在深层次地影响着权力间的互动与工作顺利开展。异质化带来的不同认知与实际运行中明显的场域界分，在事实上已经构成检察机关提前介入职务犯罪调查运行的障碍。有观点认为，检察机关对职务犯罪调查的监督应当是事后监督，而非事前、事中的监督，因此，不得以联合办案、事前介入等方式提前对职务犯罪调查进行监督。主要原因是为确保监察权的独立运行，也有助于形成监察权与检察权的双向制约，避免检察权被监察调查权吸收。受制于科层制运行与来自监察体系的非认同感，提前介入往往根据监察机关的实际需求主导，检察机关则处于相对弱势地位。受限于程序性质与衔接不明，监察程序的特殊性与独立性形成一道有效屏障，并引导着调查过程与调查结果的形成。进而，围绕调查中心形成的提前介入机制，在失衡的主体结构下可能无法达到其实质的功效。因此，当脱离诉讼程序话语体系后，职务犯罪调查不仅面临重塑正当性的问题，还涉及监检程序衔接的一系列问题。对于这一点，我们应当予以充分关注与理性对待。

（二）权力运行：监察调查运行的综合性与闭合性

如前所述，在职务犯罪调查方面，国家整合了过去纪委查办职务违法及职务犯罪案件与《刑事诉讼法》等规定，在一定程度上克服了过去检察机关职务犯罪侦查权运行过程中某些与侦查程序法治结构不平衡的问题，使得监察机关刑事调查的权力结构、调查措施、调查程序的法治化水平大幅度提升。由此，职务犯罪调查方面都与过去呈现出较大的差异，单一行政调查或刑事侦查无法完全涵盖监察委员会调查活动的具体职能，从权力的具体运行来看，监察调查全流程都显现出综合性的特征。然而，综合性反腐手段在增强威慑效应的同时，也在一定程度上带来了职务犯罪调查衔接的障碍。在监察调查环节，纪委监委的审查调查部门统揽涉嫌违法犯罪的处理。政务处分、职务违法与职务犯罪相互牵连，这就使得检察机关何时介入，以及介入的程度都成为难题。监察机关处理的大多数案件无须经由刑事司法程序解决，而依据刑事诉讼法的规定，违纪、违法案件不属于检察机关的案件管辖范围，如需要参与到调查环节，由于缺少相对独立的职务犯罪立案调查程序与部门，实践中很难将三者调查内容作严格的区分。尤其是在检察机关提前介入后，调查取证可能同时涉及违反党纪、政纪和法律的事实，而检察机关提出的关于规范取证等方面的法律意见，实际上并非仅仅涉及职务犯罪调查活动，针对的是统合性的监察调查行为。

因此，实践中更为稳妥的做法是，前期先由监察机关自行调查犯罪事实并收集、固定证据，待案件调查程序终结后，再由检察机关介入，针对职务犯罪案卷材料提出相应意见。然而，这也引发了相应的问题，即对已经调查结束后的“成案”，如何达到提前介入的实效？而且，检察机关仅局限于查阅案卷，以及与办案人员沟通了解案情，但不接触被调查对象。考虑到职务犯罪属于特殊的犯罪类型，尤其是行受贿类型的犯罪大多为对合犯，对涉案人查处的突破口与司法认定的渠道主要来源于主观性证据。被调查对象有罪供述的取得往往需要经过调查人员多次、反复的讯问，关于讯问的方向、技巧及规范性等方面也由监察机关自行把握。主观性证据都具有一定的时效性，一旦讯问结束，检察机关通过查阅讯问笔录发现证据存在瑕疵，需要重新讯问或者补充讯问时，被调查人的翻供或反悔都直接影响着指控效果。同时，部分关键证据收集存在着“不可弥补性”的特点，需要在检察人员的指导下及时固定。例如微信聊天记录的提取，涉案财物的保管等，都有赖于检察人员的经验与配合。这就意味着，要发挥提前介入的实质作用，在某种程度上还需要适当保持调查信息的同步性。但纵观现阶段检察机关的提前介入，实际上正面临着两难的境地，调查过程中的介入更契合办案规律，但难以划定介入界限与程度；而调查终结后的介入可以规避由监察调查综合性带来的职权不清问题，但难免存在滞后性。一方面可能导致某些关键证据在调查阶段灭失影响定案，另一方面检察人员对职务犯罪调查行为的规范性审查也处于信息不对称状态，仅通过事后书面阅卷，对不符合办案要求、非法取证的行为难以及时纠偏。因此，在尚未明确界分监察程序内部各项权能运行的前提下，检察机关如何“恰如其分”地提前介入就成了亟待解决的问题。

（三）功能定位：检察机关提前介入的功能冗合

尽管立法已经明确了检察机关提前介入职务犯罪的调查权限，但关于检察机关的提前介入功能在理论层面仍备受争议。有的学者将其归纳为了解案件信息，查阅证据材料，参与案件讨论，对证据、法律适用提出意见和建议等。也有学者认为，检察机关根据监察机关需要提前参与案件调查与讨论，是通过介入的方式予以配合而非监督制约。检察机关也应避免“挑刺”，而是根据事实与证据的判断经验形成正向引导。在职务犯罪案件中，检察机关的提前介入产生于实践经验与现实需求，但关于提前介入的概念界定仅限于客观行为的表述，未明确监察与检察机关在提前介入中的功能定位。基于对功能定位的差异化解读，在客观上也导致了各地的实践样态不一。因此，与抗拒检察机关提前介入完全对立的一种场景是，检察机关的提前介入包揽多项功能。首先，检察机关的参与主要是为监察机关已经办结的案件提供决策咨询意见。决策咨询包括了事实认定、证据标准、法律适用等具体内容。其次，检察机关提前介入起到审查和把关的作用。但审查把关的尺度把握不准，可能直接演化为联合调查。有的监察机关对检察机关过度依赖，在案件尚未审查调查结束，案情也尚未查清时即商请检察机关介入，对案件定性走向提意见，从而模糊了查审的界限。此外，提前介入机制的一项潜在功能，是监察机关和检察机关能在调查阶段完成对事实与证据的审查，避免案件流转到审查起诉阶段再次被退回补充调查或由检察机关自行补充侦查。因此，借助提前介入机制，检察机关得以尽早参与调查，及时发现待查或需补充的材料，从而减少后续案件回流的可能。

不可否认的是，检察机关应当充分发挥引导作用。但现阶段，理论界对检察机关提前介入监察机关调查的功能与性质尚未形成共识。在缺乏进一步明确立法阐释的情况下，检察机关介入职务犯罪调查实质融合了程序与实体、办案与监督等功能的“多面手”角色。当这项机制集合权力制约功能、参与办案功能、程序弥补功能等多项功能后，极有可能面临权能模糊与权能失衡的风险。要知道，作为一种法律监督形式，提前介入应仅限于程序性控制，一般不对实体问题、实体权力作出最终处分。在提前介入中，检察机关实质兼具协同与监督的双重身份，并且，“互相配合”在模糊不清的功能定位下越发彰显，而“互相制约”功能则被吸收，致使介入功能偏差，最后可能演变为联合办案，出现配合多于制约的现象。

四、法律监督：

提前介入的理论证成

制度的运行应当以成熟理论为依托与指引。检察机关提前介入职务犯罪调查机制发端于监察体制改革试点阶段，并已然形成了相当规模的实践样本。但时至今日，检察机关提前介入职务犯罪调查性质的认识分歧犹在，而在规范和理论层面对此作模糊化阐释居多，这在很大程度上阻碍了职务犯罪案件调查中提前介入实践的深入发展。笔者认为，检察机关提前介入职务犯罪调查活动，应当是检察机关法律监督权的应有之义。

（一）必要性：职务犯罪调查内外部监督的失衡

《监察法》及《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪规则》）在制度设计层面明确了权力监督的价值取向，规定了对监察权的监督机制。从实践运行来看，监察机关已经设置相对独立的内部监督部门，同时在办案的各环节中，监察机关内部也已形成对职务犯罪的线索处理、移送、调查措施审批、承办等办案与监督一体化的“内循环”模式，即通过监察机关的内部监督体系完善进而实现在权力运行上的自我约束效能。此外，在加强监察权内部监督的同时，立法明确监察权必须接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督，较为系统化的监督体系为监察权运行提供了基础保障。然而，监察权外部的监督方式看似体系繁多，但都无法对个案调查程序做到细化审查和监督。从微观运行层面观察，职务犯罪的调查权监督方式仍主要依靠内部的自我控权，即通过上级对下级的审批与各阶段的内部审查完成。职务犯罪的调查环节已经建立相对完善的权力内控与监督制约机制，但如果缺少更为具象的外部监督，难免诱发外界对权力滥用的隐忧。毕竟，就现阶段调查权力内外监督的配置情况而言，可能很大程度上无法解决同体监督的内在矛盾。综合平衡内外部的监督力量，实质上是完善整体型权力结构形态，规范职务犯罪调查程序的必然选择。

作为独立的犯罪调查部门，基于自我纠错与自我完善的监督路径，国家监察机关在发现、查办职务犯罪过程中拥有较大的自主权，并且行使关涉公民基本权利的调查权力。纵观监察调查的整体运行，几近所有的强制性调查措施，如留置、留置变更、解除，以及对人身自由采取的限制措施，对财产权的强制调查行为，对隐私及住宅权的干涉，以及技术调查措施等一系列的调查行为与手段，都延续了行政决策的机制。虽然这对提高行动组织能力，高效处理犯罪线索有重要意义，但是，应当慎重对待监察调查措施涉及实体权力的限制措施的合理性与规范性。因此，建立在合乎规范与理论基础上的专业监督机制，是有效规避监督失衡与侵权风险的必然选择。不过现阶段，职务犯罪调查的法律监督仍处于有待明确的状态。

（二）可能性：职务犯罪调查与刑事侦查的同质表达

在监察机关与检察机关之间的关系论证方面，法学界通常以比较逻辑作为基础，以侦诉关系为理论支撑与参照，检视监检程序衔接的规范化问题。根据权威方面对《监察法》的释义，认为“调查”与“侦查”之间存在本质区别。据此，有观点认为，《监察法》中关于职务犯罪监察程序的规定，与《刑事诉讼法》形成特别法与一般法的关系。既然监察与司法分属于不同领域，受不同的部门法调整，“调查”和“侦查”就应当区别对待，不能混为一谈。然而，细察“调查”与“侦查”的词义，均有“进行了解、考查”之意，具体到监察程序与刑事诉讼程序中，都是针对违法犯罪行为而采取的国家公权力行动，因此二者实则在多个方面都有相同之处。

首先，从行为构成与主要内容上看，二者应当具有同质性，均是由国家专门机关对刑事犯罪展开的调查工作。尤其是其中关于监察权限、监察程序的规定，与刑事诉讼中的侦查权限与侦查程序有诸多相似之处。职务犯罪调查终结后需移送检察机关进行后续的审查起诉工作，并最终经由司法程序予以终局裁断。因此，尽管职务犯罪调查具有一定的特殊性，实质上仍然遵循刑事犯罪追诉的程序要求及阶段式、递进化的诉讼模式。调查与侦查的任务目标有所不同，但符合刑事司法的结构与逻辑，是对刑事侦查的同质化表达。正如有学者提出，职务犯罪调查权，实质系直接源于人民检察院职务侦查权的转隶，虽然名称改侦查为调查，但其性质并未发生改变，两者在预设功能上具有一致性。因此，职务犯罪案件中，检察审查起诉以监察调查为基础，监察调查以公诉为中心，调查与公诉共同服务于控诉职能。

其次，从本质上看，职务犯罪调查仍然是对刑事犯罪行为的追诉，涉及刑事司法权力的运用，在调查方式与措施强度方面，其与刑事侦查没有根本区别。职务犯罪调查程序与刑事诉讼程序的分离，固然有利于保持调查过程的独立性，但在两项程序具体运行过程中，调查措施类型的设置、具体施行的方式，基本遵循了普通刑事犯罪侦查措施的框架结构。尤其是《监察法》中涉及对被调查对象的人身、财产权利限制的措施规定，吸收、转化了《刑事诉讼法》中的强制措施规定，并且在限制程度上与侦查措施基本相当。因此，监察委员会将要行使的职权已经溢出了对“调查权”内涵的通常理解，而实质性地成为一种“侦查权”。调查权身兼多重反腐败任务，本就表明职务犯罪调查应当属于刑事司法体系运行中不可或缺的部分。

（三）现实性：法律监督内涵的再阐释

作为宪法明文规定的法律监督机关，检察机关通过行使各项职权，在国家权力结构中发挥监督制约的功能，保证法律能够得到统一规范的适用，维护法律尊严和统一。在过去较长的一段时间内，我国的司法理论与实践倾向围绕“诉讼监督”建立检察机关法律监督体系。关于监察机关职务犯罪调查不属于法律监督范围的观点，正是基于对法律监督狭义上的理解，即将法律监督等同为诉讼监督，将其圈定为刑事司法领域内的监督制约关系。监察机关在权力架构中与司法权并行，自然不受法律监督约束。事实上，从宪法规范层面来看，检察机关的法律监督所遵循的是“控权”逻辑。根据《宪法》的规定，监察机关、检察机关与审判机关具有互相配合、互相制约的关系。作为人民代表大会制度下的二级权力，检察机关通过行使法律监督职能，对处于平行结构中的行政权、审判权和检察权形成制衡。究其本意，法律监督实则为法律实施的监督，其最终目的在于通过控制权力并防止其异化而实现国家的意志。检察机关法律监督的基础应当是超越刑事司法领域对侦查权、审判权的监督制约，在更广范围内对权力运行的法律监督。对此，可以通过检察业务的拓展得到有力佐证。近年来，检察系统的“四大检察”布局逐渐形成并深化实践，在诸多公权力领域，检察机关可以检察建议甚至提起公益诉讼的方式予以监督。在履行诉讼职权的同时，检察机关对行政机关规范用权的监督形式是通过司法手段监督行政权合理、合法运行。可以说，检察机关的公益诉讼领域拓展，以及行政检察业务推进，都是基于对公权力监督的内在要求。

监察体制改革以来，职务犯罪侦查权的整体转隶与监察机构的产生，使得国家组织体系有了新的发展，检察机关无论是在检察权定位抑或职能配置方面都面临着如何进行适应性调整的问题。随着司法改革的深化，对检察机关法律监督权的认识应当不仅局限于组织法上的“法律监督机关”条款，而是着眼于公权力监督的总体制度结构，观察检察机关的角色及与其他监督者的关联或异同，以适应时代变化的需求。国家监察体制改革从最高层面确立了国家监察制度对公职人员的全面监督，在完善制度建设与精细程序设计外，为解决监察权运行的合法性、规范性问题，逐步形成了纪检监察内部的自我监督与外部的监督体系。也正是源于监察权及其程序运行的相对独立性，检察机关的法律监督职能是否及于职务犯罪调查才成为一个似是而非的话题。但仅依据法律规范及权力性质的不同，就简单断定监察权非法律监督范围的观点有失偏颇。事实上，我们看到世界范围内绝大多数的权力制约体系并不因法律适用的差异而影响权力制约体系建立。将刑事犯罪侦查活动纳入检察机关法律监督的范围，已经固化为我国特色社会主义法治体系的重要特色。职务犯罪调查与刑事侦查是监察机关对职务犯罪的调查活动，从本质上与侦查机关对其他犯罪类型的侦查相同，属于追诉犯罪的起始阶段，检察机关作为法律监督机关，理应具有对犯罪调查机关权力运行合法性、规范性的法律监督权。

综上所述，法律监督的范围涵盖了包括职务犯罪调查权运行在内的全方位法律适用过程，检察机关提前介入职务犯罪调查，本身是检察机关履行法律监督职能的重要体现。因此，对检察机关法律监督内涵的再阐释，也可以拨开由权力性质、程序体系表面差异所带来的迷雾，为检察机关提前介入职务犯罪调查奠定理论基础。

五、检察机关提前介入

职务犯罪调查的三个维度

作为国家监察体制改革的重要组成部分，职务犯罪的调查牵涉到监察权与检察权的优化配置。仅就检察机关提前介入职务犯罪调查这一机制，目前仍然有待进一步完善。如前所述，可以修缮监检衔接层面的制度缺漏，但从长远的角度考虑，遵循从理念到制度建构、从宏观到微观的系统化路径，才能够从根本上破除职务犯罪调查中监检关系壁垒，实现两种职能的有效衔接与良好配合。

（一）宏观维度：明确检察机关职务犯罪调查的法律监督地位

“国家监察委员会是一个新的国家机关，其行使的监察权必须接受监督和制约。”在赋予监察委员会广泛调查权的同时，也应当保证权力的规范化运行，防止过于偏重其惩治腐败的功能定位而忽视权利保障的重要性。在职务犯罪案件中，检察机关的法律监督为实现权力的制约与平衡提供了空间。检察机关对职务犯罪调查的法律监督者身份，遵循法理与诉讼基本规律，在建立党集中统一领导的反腐败体制机制下，对提高职务犯罪案件办理质量具有十分重要的意义和价值。同时，也契合办案实际，以提前介入为重要体现，与监察机关形成密切的协作配合，是最具有操作性和可行性的方案。因此，只有从规范和理论层面明确检察机关对职务犯罪调查的法律监督地位，才能为相关的制度设计与程序运行指引方向。

其中，应当明确的是，提前介入职务犯罪调查是检察机关履行法律监督职能的重要体现。进一步而言，如果不能明确检察机关提前介入职务犯罪调查的法律定位，将难以避免以提前介入代替后续退回补充调查的变通做法。审查起诉阶段，如发现符合法定条件，需要退回监察机关补充调查的情况，监察机关应当及时进行补充调查并反馈调查结果。但实践中，曾出现退回补充调查后，监察机关发现原定事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，便直接利用自身权限做出政纪处理或监察撤案决定，未再移送回检察机关，导致刑事诉讼中的案件有始无终、始终处于未定状态，被搁置下来。因此，这不得不倒逼检察机关提前介入把关，及时掌握案件信息，防止出现退补的被动局面。类似情况发生的重要原因就在于对职务犯罪调查法律监督的缺位。因此，在职务犯罪调查过程中，权力运行的合法性、规范性等构成程序正当基础，有赖于外部监督体系的构建。

当然，职务犯罪调查纳入法律监督的范围，并不意味着又要回到过去由检察机关行使“一般监督权”的时期，对所有问题“大包大揽”，盲目扩大法律监督的概念外延。相反，应当结合诉讼构造与刑事司法的基本规律，从完善社会和国家治理层面对法律监督的内涵进行新的诠释。法律监督是对公权力法律实施的监督，具体到监察调查层面，通过检察机关提前介入职务犯罪调查、退回补充调查等机制，形成检察机关法律监督权与监察机关犯罪案件调查权的衔接、协调。

（二）中观维度：职务犯罪调查程序的界分

相较于普通刑事犯罪在司法体系下程序与制度的一体化适用，职务犯罪的调查则牵涉监察程序与司法程序的衔接，同时，由于多项权能与功能定位的耦合，很难用较为合适的权力类型对其作清晰的界定。从程序设置的角度，监察机关位于调查程序的前端，因而在实践中也拥有更大的主动权与支配地位。监察机关的立案开启的是监察程序，既可能指向“违法”，也可能指向“犯罪”。整个监察调查阶段至调查终结，职务犯罪调查融于其中。因此，有必要明确监察程序中各项权能运行的界限。有观点认为，可以在监察程序与司法程序之间设置“特别立案程序”，以使审查起诉的启动更加规范，使刑事诉讼程序更加完整。笔者认为，单独设置刑事犯罪的立案程序，是处理检察机关提前介入正当性问题方面相对合理的方案。尽管监察程序一体化运行特征显著，但在监察机关内设机构中，对于严重职务违法与职务犯罪，从线索管理、分配到案件调查分别由案件监督管理部门与审查调查部门负责，这就为程序的划定奠定了组织基础。通过建立职务犯罪调查的立案程序，确立刑事诉讼起点，可以消弭监察程序与刑事诉讼程序异质化所带来的认识分歧，搭建起程序间的连接点，从而解决监察程序的综合运行，以及对职务犯罪调查融合所带来的程序衔接障碍。结合现有部分政策引导，不难发现，职务犯罪调查立案程序的设置已经具备一定现实可行性。

（三）微观维度：提前介入职务犯罪调查机制的完善

检察机关的提前介入实质上是对职务犯罪调查进行法律监督的体现，同时也是有效监督权力运行的前置措施。因此，需要进一步细化提前介入职务犯罪调查的机制建设。首先，要明确提前介入的案件范围。目前立法将介入范围限定在“重大、疑难、复杂”案件，但尚未明确具体的案件类型与程度。根据最高法司法解释，普通的刑事案件一般以影响范围、案件类型、案情等因素作为判断依据。参照普通刑事案件的认定标准，结合职务犯罪案件的特殊性，实务部门也应制定相对详细的“重大、疑难、复杂”认定标准。例如，以贪污受贿数额、罪数、调查难度等因素为基本考量，监检机关应统一把握提前介入的案件范围，避免事事提前介入的现象，同时也防止应介入但未介入的情况。其次，要明确提前介入的时机。检察机关适时、合理地介入，可以加强对职务犯罪调查权的监督制约。一般而言，在案件进入审理阶段、调查终结移送审查起诉15日以前，由检察机关提前介入较为适宜。此时案件的事实证据已经基本调查结束，如符合法定条件，监察机关应及时商请检察机关提前介入，以为其发挥实质的引导功能预留足够的时间。再次，要明确检察机关提前介入的任务，是对案件管辖、证据收集、事实认定、法律适用等方面提出意见和建议，同时规范监察机关调查取证的工作，审查监察调查措施使用的合理性和合法性，确保法律得到正确适用。检察机关的提前介入，一方面可以对职务犯罪的证据收集、固定提供意见，另一方面可以实现对职务犯罪调查活动的监督制约。不能因检察机关的提前介入代替审查调查，或是形成联合办案，更不能形成监委和司法机关个案的沟通、协商制度。最后，检察机关应当依法严格审查监察机关移送的案卷材料，不得以提前介入意见代替审查起诉意见。此外，可以通过典型个案的提前介入，提炼总结相应的介入标准、模式等，以规范办案流程，增强监督质效。

六、结语

在现有的纪检监察合署的背景下，监察机关的设立整合了各类监督资源与办案措施，但是，监察调查程序的相对独立性与闭合运行，也产生了与刑事诉讼程序制度如何协调衔接的问题。其中，检察机关提前介入职务犯罪调查机制面临重重困境，其根本原因是尚未厘清监察与刑事司法之间的协调衔接关系。需要强调的是，检察机关提前介入职务犯罪调查的实践是当前监检关系中的一个缩影，实质体现出目前监察机关的职务犯罪调查权与检察机关的法律监督权之间的关系协调，仍存在理论与实践的分歧。未来仍有待从深层次探究、辨析监检的辩证关系，确定权力配置与运行的基础逻辑，由此提高职务犯罪案件调查、审查起诉和审判活动的国家治理现代化水平。