最高人民检察院、公安部共同制定并印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》对补充侦查的涵义，开展补充侦查工作应遵循的原则做出具体规定。
《意见》主要包括五个方面的内容，即检察院审查逮捕提出补充侦查意见，审查起诉退回补充侦查，自行补充侦查，要求公安机关提供证据材料，要求公安机关对证据的合法性作出说明这五个方面。逐条细读以上几个方面的规定，能感受到以下几个特点：
1.规范和限制补充侦查
《意见》对退回补充侦查提纲的内容、一般不退回补充侦查的情形、直接发出《调查取证通知书》的情形做出了具体的规定。同时我们还要注意到，《意见》第六条明确对第二次退回补充侦查的条件做出了具体规定：人民检察院第一次退回补充侦查时，应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的，可以第二次退回补充侦查。
司法实践中，确实存在为了解决办案期限不足的问题而退回补充侦查的情况。在某种程度上而言，这确实是在滥用退回补充侦查权。但是随着司法体制改革的不断深入，检察机关的案多人少问题正在逐步得到解决，所以规范和限制补充侦查势在必行。
2.提高办案的质量和效率
《意见》对于补充侦查的规范，以及对联席会议、情况通报会等工作机制的规定，其关注点就是提高办案质量和效率。近年来，在庭审实质化改革的大背景下，刑事诉讼制度也进行了一系列改革，从刑事速裁程序的建立到认罪认罚从宽制度的建立，也都是在关注诉讼效率问题。
应该说，理论界和实务界至少达成了这样的共识，通过规范补充侦查等举措，大幅度提高诉讼效率，利用认罪认罚从宽制度解决绝大多数刑事案件，剩余的部分重大、疑难、复杂刑事案件，开展庭审实质化，集中司法资源解决这一部分案件。
3.强化检察机关法律监督
《意见》对检察院自行补充侦查的规定，以及要求公安机关对证据的合法性作出说明的规定，是对检察机关法律监督权的强化。
要求公安机关对证据的合法性作出说明自不必说，检察机关审查起诉阶段的自行补充侦查权是法律赋予检察机关的一项重要权力，是检察机关履行法律监督职能的重要体现。但司法实践中，自行补充侦查权的使用率极低。但是在以审判为中心的诉讼制度改革的大背景下，检察机关应该有所作为，保证所有案件在起诉之前全部事实查清、证据合法有效、证据链条完整。
《意见》的规定也在法律职业共同体内引发了一些争论，《意见》第四条规定：“补充侦查提纲应当分别归入检察内卷、侦查内卷。”此一规定一出，使得补充侦查提纲到底该不该放到内卷这一问题受到关注。这个以问题之所以受到关注，是因为一般而言律师无法查阅、复制内卷，归入内卷，显然律师就无法查阅、复制补充侦查提纲。所以就有了关于律师能否查阅补充侦查提纲的争论。
有律师同行撰文指出，“......此前律师是看得到补充侦查提纲的。律师通过研究补充侦查提纲，可以发现证据链漏洞，现在将补充侦查提纲归入内卷，就是不给律师看。这是怕什么？逃避律师的监督，案件的质量能经得起历史和法律的检验吗？这种归入内卷的规定，给人一种偷偷摸摸的感觉，检察机关不仅不敢正视司法工作中的错误、缺陷，反而帮忙百般遮盖，不仅没有司法公正性可言，连做人的基本诚信原则都有所破坏，这是大倒退。”（参见张庭源律师:《退回补充侦查不应成为法治倒退规定。简评最高检公安部<关于加强和规范补充侦查工作的指导意见>》）
笔者认为这种观点有待商榷。其实，司法实践中绝大多数案件的补充侦查提纲律师并不能查阅，偶尔能看到该提纲，要么是因为侦查人员或者检察官疏忽放到了正卷，要么是有些开明的检察官同意了律师查阅补充侦查提纲的申请。
其实，1986年8月2日开始实施的《人民检察院诉讼文书立卷归档办法》就已经要求将补充侦查提纲装订在检察内卷，且司法实践中也一直是这种做法。《意见》明确规定补充侦查提纲应当归入内卷，也只是对实践中这一做法的重申。
要回答“律师能否查阅补充侦查提纲”这一问题，还是要回到补充侦查提纲到底属于什么性质的文件这个基本问题上来。
有同行认为，补充侦查提纲是公诉机关将案件退回侦查机关对案件进一步侦查时就侦查目标及内容所做的指导性文件、材料，其系补充侦查决定书的附件。
而补充侦查决定书是公诉机关退回侦查的程序性文书，是补充侦查程序启动的依据，直接关系到犯罪嫌疑人的羁押期限，应该属于诉讼类文书，那么作为该决定书的附件-补充侦查提纲也应该纳入案卷材料，准许辩护人查阅、复制。
《意见》将补充侦查提纲归入侦查内卷属于对“诉讼文书”的限缩解释，不利于保障被告人以及辩护人的阅卷权。（参见法纳刑辩公众号文章：《辩护律师是否可以查阅、复制“补充侦查提纲”？》）
诚然，从强化律师辩护权的角度而言，允许律师查阅、复制补充侦查提纲确实有利于律师发现案件的事实或证据方面存在的问题。但是作为律师我们应该认真反思一下，发现案件的事实和证据方面存在的问题，不正是辩护人的职责所在么。
如果我们连判断控方的指控思路和指控体系的能力和信心都没有，谈何做一名合格的刑事辩护律师。
回到补充侦查提纲到底属于什么性质的文件这个问题上来。笔者认为，检察官的补充侦查提纲，类似律师的辩护意见，就是检察官关于案件事实问题或证据问题的个人意见，将其归类为诉讼类文书，实在有些牵强。
其实，律师不必纠结这一问题，如前所述，《意见》将补充侦查提纲归入内卷的规定，只是对之前规定和实践做法的重申，这种规定并没有排斥和否定律师向检察官申请查阅补充侦查提纲的权利。同时，在笔者看来，即使律师无法查阅补充侦查提纲，至少还有以下两种方法弥补这一缺憾：
1.认真查阅退回补充侦查后公安机关补充的证据资料
退回补充侦查后公安机关补充的证据资料，就是在补充侦查提纲的基础上形成的，仔细研读每一份证人证言、犯罪嫌疑人供述或书证，就能判断补充侦查提纲的思路和方向。
这里特别需要指出的是，实践中经常存在一些证据即便补充侦查也无法提供的情况，这种情况下，公安机关往往会以情况说明的方式说明没有取得该证据的原因。换句话说，补充卷中的情况说明，更直接的告诉律师补充侦查提纲的具体内容。
2.勤于与检察官沟通
在大力推进认罪认罚从宽制度的背景下，检察官比以往更愿意与律师沟通。律师应该抓住每一次与检察官沟通的机会，可以通过电话沟通或当面沟通的方式向检察官了解补充侦查思路和方向。即便有的检察官不愿意直接告知，但是双方在就案件交流法律意见的过程中，必然会透漏出补充侦查思路和方向。
协商性司法确实需要控辩双方的交流与合作，但检察官和律师两种不同的职业决定了各自有自己的立场，双方交流中必然有碰撞，合作中必然有对抗。
将心比心，律师行业的主流观点也认为除非为了争取不起诉，或者是发表对法律问题的意见，否则律师在审查起诉阶段应该审慎的发表对事实的辩护意见，以免成为第二公诉人。那我们就没有必要采取双重标准，我的辩护意见我不愿意给你，你的补充侦查提纲就非要给我，逻辑上显然无法自洽。
当然我们必须承认，支持律师可以查阅补充侦查提纲的观点，往往都是基于控辩双方地位不对等的现实状况考虑的。从这个角度而言，这种观点是有一定合理性的。我国目前控辩审的刑事诉讼结构中，辩方显然处于劣势，诸如沉默权、讯问犯罪嫌疑人律师在场制度等强化辩方权利的制度尚未建立。（刑事内卷制度也是被学界诟病的问题，限于篇幅，在此不予赘述）但平衡控辩双方的诉讼地位需要的是一整套的刑事诉讼制度改革，不能寄希望于单纯依靠某一项或者某几项制度的构建。
英国哲学家罗素在谈到智慧问题时，说过一句很经典的话，“不管你是在研究什么事物，还是在思考任何观点，只问你自己，事实是什么，以及这些事实所证实的真理是什么。永远不要让自己被自己更愿意相信的，或者认为人们相信了，会对社会更加有益的东西所影响。只是单单的去审视，什么才是事实。”律师和检察官都有自己的立场，但作为一名理性的法律人，我们都应该尽量避免让自己的立场影响对事实的判断。
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