扫黑除恶长效机制与司法实务问题研究
何雪峰
黑恶势力犯罪严重影响经济社会发展和国家长治久安。当前，黑恶势力犯罪呈现新的动向：犯罪手段更加隐蔽，组织公司化，头目幕后化，行为上暴力与软暴力并用；滋生发展加快，犯罪领域从传统的建筑、采砂等行业向物流、交通、金融等行业扩张；犯罪性质更加复杂，从经济犯罪向其他类型的犯罪演变，甚至出现腐蚀国家工作人员、把控基层政权等政治渗透现象。我国“治黑”的实践开始于1998年，“治黑”模式成型于2000年，2006年以后不断升级、深入。 2018年以前，“治黑”的行动话语为“打黑除恶”, 2018年伊始扫黑除恶专项斗争的开展，标志着“治黑”迎来新的发展。
一、三年扫黑除恶专项斗争的社会需要
经济社会的高速发展的同时，国家权力在基层的触角呈现出逐层减弱的趋势，出现了严重影响人们生活秩序、社会发展动力的黑恶性质犯罪，人们群众是犯罪危害的直接受害者，因此开展扫黑除恶斗争工作有深厚的社会需求。2018年1月，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，指出,为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记重要指示精神,保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安,进一步巩固党的执政基础,党中央、国务院决定,在全国开展为期三年的扫黑除恶专项斗争。
《通知》一改传统的打黑除恶提法，提出了扫黑除恶的新思路。从“打”到“扫”的一字之差，凸显国家对黑恶势力违法犯罪行为进行系统、彻底清除的决心和信心。扫黑除恶需要多主体协同，综合采取多种措施。扫黑除恶专项斗争，是国家治理体系中的一个重要组成部分，是践行习近平总书记以人民为中心的发展思想的具体体现，彰显了人民的价值，具有人民性。
中央将扫黑除恶专项斗争制定为3年期，分为3个阶段，一年治标、两年治根、三年治本。第一阶段的主要任务：2018年，掀起扫黑除恶专项斗争新高潮，扫黑除恶专项斗争整体效能明显提高，犯罪突出问题得到有效遏制，形成扫黑除恶浓厚氛围；第二阶段的主要任务：2019年，针对尚未攻克的重点案件、重点问题、重点地区集中攻坚，对已侦破的案件循线深挖、逐一见底，彻底铲除黑恶势力赖以滋生的土壤，人民群众安全感、满意度明显提升。第三阶段的主要任务：2020年，建立健全遏制黑恶势力滋生蔓延的长效机制，取得扫黑除恶专项斗争压倒性胜利。并要求，要坚持依法严惩、打早打小、除恶务尽,始终保持对各类黑恶势力违法犯罪的严打高压态势。政法各机关要进一步明确政策法律界限,统一执法思想,加强协调配合,既坚持严厉打击各类黑恶势力违法犯罪,又坚持严格依法办案,确保办案质量和办案效率的统一,确保政治效果、法律效果和社会效果的统一。
当然应当注意到，犯罪治理模式强调多主体协同共治，除了国家力量，群众性自治组织、志愿者组织等社会团体和公民个人也是重要的治理主体。近些年来，社会力量参与犯罪治理的意愿和能力明显增强，挖掘、整合社会资源参与黑恶势力犯罪的预防和控制具有可行性。 社会力量参与能够缓解单纯依靠国家力量防控犯罪所面临的行动响应不足等问题，监督权力运行，强化犯罪防控的广度和密度，最大程度地实现防控效果的长期性和整体性。
二、扫黑除恶专项斗争的必要性
党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标以来，基层治理问题越来越受到关注。作为国家治理的有机组成部分，基层社会治理的基础性和支撑性作用日益凸显。社会治理的重点和难点都在基层。群众的基本需求和主要取向，往往在基层最先呈现出来。然而基层社会具有不规则性，在特定条件下，基层出现了灰色利益链，也为黑恶势力的生长提供了空间。基层治理存在一定“盲区”。由于基层治理能力的不足，尤其是基层执法力量的欠缺，导致基层社会存在不少治理“盲区”。而随着市场经济的迅猛发展，一些治理“盲区”的不法利益获得了市场价值，成为各方力量竞相追逐的对象。某种程度上，基层治理能力并未赶上基层治理需求，使得治理“盲区”容纳的灰色利益越来越多。通过扫黑除恶斗争，可以进一步扫除治理“盲区”，增强基层治理能力。
扫黑除恶涉及的类别，重点打击十二类黑恶势力犯罪：
一是威胁政治安全特别是政权安全、制度安全以及向政治领域渗透的黑恶势力；二是把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力；三是利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”等黑恶势力；四是在征地、租地、拆迁、工程项目建设等过程中煽动闹事的黑恶势力；五是在建筑工程、交通运输、矿产资源、扶贫等行业领域，强揽工程、恶意竞标、非法占地、滥开滥采、侵吞挪用国家专项资金的黑恶势力；六是在商贸集市、批发市场、车站口岸、旅游景区等场所欺行霸市、强买强卖、收取保护费的市霸、行霸等黑恶势力；七是操纵、经营“黄赌毒”和涉枪涉爆等违法犯罪活动的黑恶势力；八是非法高利放贷、暴力讨债的黑恶势力；九是插手民间纠纷的“地下执法队”、“职业医闹”等黑恶势力；十是组织或雇佣网络“水军”在网上威胁、恐吓、侮辱、诽谤、滋扰的黑恶势力；十一是境外黑社会入境发展渗透以及跨国跨境的黑恶势力；十二坚决深挖黑恶势力“保护伞”。
切实把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来,把打击黑恶势力犯罪和反腐败、基层“拍蝇”结合起来,把扫黑除恶和加强基层组织建设结合起来,既有力打击震慑黑恶势力犯罪,形成压倒性态势,又有效铲除黑恶势力滋生土壤,形成长效机制,不断增强人民获得感、幸福感、安全感,维护社会和谐稳定,巩固党的执政基础,为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的社会环境。
三、扫黑除恶的社会效果与法治效果
社会安定的局面的数据表现为：2018年12月31日，全国公安机关扫黑除恶专项斗争取得的成绩：打掉涉黑组织1292个，恶势力犯罪集团5593个，破获各类刑事案件79270起，缴获各类枪支851支，查封、扣押、冻结涉案资产621亿余元。
2020年2月18日，云南省公安厅召开2020年全省首次公安机关扫黑除恶专项斗争推进会，各级单位共同研究部署推进扫黑除恶专项斗争。会议指出，自扫黑除恶专项斗争以来，全省公安机关取得了重大阶段性成果，2018年至今，全省刑事案件数同比下降17.2%，去年全省命案发案数同比下降25.26%，边境地区治安突出问题得到有效整治，全省群众安全感满意度连续三年上升
全国扫黑办指出：专项斗争带动了社会治安形势进一步好转，全国刑事案件同比下降7.7%，8类严重暴力案件同比下降13.8%，人民群众安全感、满意度明显增强。2020年7月28日，中央政法委秘书长、全国扫黑办主任陈一新在会议中披露了一批扫黑除恶专项斗争的最核心数据！打掉涉黑组织3226个，打掉涉恶犯罪集团10194个、打掉涉恶犯罪团伙26071个、破获涉黑涉恶刑事案件20.7万起、2.1万名犯罪嫌疑人投案自首、查处涉黑涉恶腐败和“保护伞”问题，给予党纪政务处分51355人、移送司法机关7877人，截至6月底，全国共查封扣押冻结涉案资产4504亿余元、754名政法干警牺牲负伤在扫黑除恶一线。
在今年的决胜之年，扫黑除恶专项斗争确实取得了良好的社会效果和法制效果，很多的政法干警也为此付出了生命的代价。
四、严格适用法律与严厉适用法律
全国扫黑办于2019年4月9日首次举行新闻发布会，向社会公开发布最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的四个关于办理扫黑除恶案件的意见，并回答记者提问。四个文件针对黑恶势力案件的案件适用和犯罪认定的标准制定了重大的意见。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》、《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 司法部关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理实施“软暴力”的刑事案件若干问题的意见》、《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于办理“套路贷”刑事案件若干问题的意见》。
对于专项斗争，法律适用是一个重要的内容，但是在实践中，公安机关对于该内容的解读并没有严格适用法律，在作为辩护人看来，这是一个严厉适用法律的过程，导致很多案件在案件侦查、审查起诉、审判的过程出现对于一批定性的犯罪嫌疑人必须认定多项涉及黑恶犯罪的罪行的牵强的认定和重复的处罚，甚至形成发了多种类型的冲突。
认定黑社会组织犯罪的标准有：《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，刑法第二百九十四条规定的“黑社会性质的组织”，一般应具备以下特征：（一）组织结构比较紧密，人数较多，有比较明确的组织者、领导者，骨干成员基本固定，有较为严格的组织纪律；（二）通过违法犯罪活动或者其他手段获取经济利益，具有一定的经济实力；（三）通过贿赂、威胁等手段，引诱、逼迫国家工作人员参加黑社会性质组织活动，或者为其提供非法保护；（四）在一定区域或者行业范围内，以暴力、威胁、滋扰等手段，大肆进行敲诈勒索、欺行霸市、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害等违法犯罪活动，严重破坏经济、社会生活秩序。
但是，公安机关在办理案件的过程中，从第四个特征开始侦查和反向办理案件，在过程中寻找证据从而实现：区域或者行业具有犯罪行为的组织——有非法保护——有经济实力——有组织机构和组织纪律。对于很多证明标准降低，从而出现了拔高认定的现象。对于“组织特征”“经济特征”“行为特征”和“危害性特征”。由于实践中许多黑社会性质组织并非这“四个特征”都很均显，所以,在公安机关的认定黑社会性质犯罪对于特征的内在联系评价过于宽泛。
打击第二层次的社会犯罪组织：恶势力集团、恶势力。作为专项斗争，因为对于黑社会组织确有认定不能但又具有一定组织特征的犯罪团伙，于是对于恶势力有了新的认定标准。根据两高两部的认定标准：恶势力犯罪具有以下特征：经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。恶势力一般为三人以上，纠集者相对固定。对于恶势力的定性和打击，是区分规模和社会危害性的另一个重要的规定，也是区别普通刑事犯罪的一个重要补充，体现了对团伙性犯罪的打击。
对于黑恶势力犯罪的综合特征具有：1、具有暴力特征的社会经济组织。对于具有黑恶势力，应当是包含具有暴力手段和经济实力的的特性。2、具有暴力手段的经济个体。对于一些经济个体，在具有使用暴力手段的同时，也对在某些行业具有垄断的性质，对他们进行打击是十分必要的。3、黑恶势力明显具有中形成欺骗和暴力等犯罪特征发展壮大。
国家对民营经济的支持和对于民间资金的流动和民间利率的宽泛认定标准导致民间借贷行为泛滥，导致利用民间借贷非法敛财的行为不断升级，导致犯罪的土壤不断肥沃。2020年7月，最高人民法院提出修改民间借款利率的标准，就是维护社会稳定和社会金融秩序的一个重要信号。
黑恶势力犯罪对于社会具有较大的影响，从通常关联的罪名可见：非法吸收公众存款罪、非法经营罪、诈骗罪、高利转贷罪、集资诈骗罪、非法拘禁罪、敲诈勒索罪、寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪、故意毁坏财物罪。在实际办案过程中，办案机关具有根据可能涉及案件罪名推定为涉黑恶势力犯罪，并依此按照此类案件进行办理，将一步部分不应当归为黑恶犯罪的案件认定为专案办理，是实质上对法律的严厉适用。
在专项斗争中，特别需要注意的是，政法各机关应当主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革,切实把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关，严禁刑讯逼供,防止冤假错案,确保把每一起案件都办成铁案。同时，根据十八届四中全会的部署和习近平总书记的重要指示,人民法院审理涉黑案件要与推进以审判为中心的刑事诉讼改革紧密结合，切实增强办案人员的责任意识，贯彻证据裁判、非法证据排除、疑罪从无、人权保障等法律原则和司法理念，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，有效防范冤假错案产生，防止打黑沦为“黑打”，防止为片面追求打击成效而下达办理涉黑案件的指标，守住司法公正的底线。同时，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的自行辩护权和委托辩护人辩护的权利，使无罪的人不受刑事追究，有罪的人罪当其罚。
五、犯罪行为和合法行为的刑民冲突、行刑冲突
已经生效的民事判决与突破界限的刑事犯罪指控。
根据《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》，公安机关在侦查过程中、人民检察院在审查起诉过程中，发现具有下列情形之一的，应当将立案决定书、起诉意见书等法律文书及相关案件材料复印件抄送正在审理或者作出生效裁判文书的人民法院，由人民法院依法处理：侦查、审查起诉的经济犯罪案件与人民法院正在审理或者作出生效裁判文书的民事案件属于同一法律事实或者有牵连关系的。所以，对于严格依照上述规定办理，是避免产生同一事实和具有牵连关系的案件产生刑民认定的冲突，导致错案的产生，对于没有依照程序办理的该部分案件，程序违法，公诉机关的指控属于无效指控。
在本次扫黑除恶专项斗争中，很多案件出现了涉及民事案件判决的事实被再次认定为犯罪，除了上述规定，最高人民法院在审理案件中发现涉及犯罪的，应当移交公安机关，目的就是解决刑民冲突的问题。实践中，很少看到公安机关与认定为民事行为的法院进行案件沟通或者依照程序认定案件的刑、民性质。
对于已经行政处罚之后的刑事犯罪的再认定也是实践中一个突出的问题。
为了打击具有团体或者集团性质的犯罪，为了收集多次犯罪行为，实践中出现了对于曾经按照治安管理处罚法处罚的行政案件，在经过多年以后，降低犯罪的认定标准，再次对该类行为按照犯罪处理。
法律的尺度决定了对于民间纠纷认定合法、违法、犯罪的标准，犯罪行为的认定标准对于规范社会行为具有强大的指导和引导的作用。
在专项斗争中，降低对于犯罪构成的标准，会导致社会对于法律公正性的质疑，从而对法律的公信力产生动摇，对于严格依法认定犯罪对于公、检、法依法履行职责，也是具有历史评价的司法行为。
六、扫黑除恶的根治重点：打击保护伞
基层治理生态的蜕化，既与黑恶势力垄断不法产业、污染治理生态有关，也与保护伞在有意无意间维护灰色利益链、纵容包庇黑恶势力有关。扫黑除恶对于保护伞的清除表明，加强基层组织建设，尤其是干部队伍建设，是完善基层治理生态、铲除黑恶势力滋生土壤的关键。随着黑恶犯罪系列司法性文件的颁布，“保护伞”事实上已成为一个重要的准刑法概念。
保护伞的范围主要在12类重点打击的范围里，多数犯罪类别中，不同程度的存在着保护伞。实际保护伞涉及的实质主要是职务犯罪，所以国家特别制定了《国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于在扫黑除恶专项斗争中分工负责、互相配合、互相制约严惩公职人员涉黑涉恶违法犯罪问题的通知》。
通知确定重点查办以下案件：公职人员直接组织、领导、参与黑恶势力违法犯罪活动的案件；公职人员包庇、纵容、支持黑恶势力犯罪及其他严重刑事犯罪的案件；公职人员收受贿赂、滥用职权，帮助黑恶势力人员获取公职或政治荣誉，侵占国家和集体资金、资源、资产，破坏公平竞争秩序，或为黑恶势力提供政策、项目、资金、金融信贷等支持帮助的案件；负有查禁监管职责的国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守帮助犯罪分子逃避处罚的案件；司法工作人员徇私枉法、民事枉法裁判、执行判决裁定失职或滥用职权、私放在押人员以及徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行的案件；在扫黑除恶专项斗争中发生的公职人员滥用职权，徇私舞弊，包庇、阻碍查处黑恶势力犯罪的案件，以及泄露国家秘密、商业秘密、工作秘密，为犯罪分子通风报信的案件；公职人员利用职权打击报复办案人员的案件。
对于保护伞的打击是一个双重的问题，既是对职务犯罪的打击，也是对涉及“关系网”、“保护伞”的打击，是真正实现打伞断网的重要部分。三年打伞的成果斐然，特别是对公安机关的保护伞，因为和黑恶势力具有天然的关联关系，常常是打击一个老虎带出一片保护伞。
云南特别有名的孙小果案件，对于孙小果黑恶势力犯罪，实现了对黑恶势力案件的犯罪行为从重打击，同时该案件最大的影响在于公职人员涉及黑恶势力犯罪的行为，案件侦办的过程，有监察委立案查处涉及职务犯罪的行为，还有公安机关对该案涉及黑恶势力犯罪的侦查。应当是具有同时立案查处的措施。在该案件中实现了同步立案、同步查处，根据案件办理需要，相互移送相关证据，加强沟通配合，做到协同推进，这样才能全部完整的查清案件事实。
该案在以监察机关为主调查，公安机关、人民检察院予以协助的情况下办理，不但顺利完成对孙小果涉黑团伙的犯罪行为的审判，也对公安系统的基层到高层的公安领导实现了清理，甚至挖出了副部级的司法系统的违法、违纪的行为，惩处了涉及案件的监狱系统以及高级人民法院、中级法院的法官。本案查处一名部级干部，五名省管干部违纪，对19名涉孙小果案公职人员和重要关系人分别获刑二年至二十年。其中，涉孙小果案公职人员的主要违法犯罪行为：徇私枉法罪、徇私舞弊减刑罪。该案由一名主要涉嫌重大恶劣性质犯罪的被告人查处多名国家机关政法队伍的犯罪，真正体现了“一案三查”，彻底清除了涉案的“关系网”、保护伞“。
七、扫黑除恶的长效机制
打击黑恶势力犯罪，具有对社会安定有更加重要的作用，也对社会平稳发展具有作用。黑恶势力不是一般的治安问题，扫黑除恶不是一蹴而就的。我们应当注重扫黑除恶的预防机制，建立依法办案的执法机制，完善认真督导的监督机制以及健全扫黑除恶的立法机制。
黑恶势力的组织财富积累的违法性与社会资本发展扩展的要求导致寻求保护伞的动机更为强烈。当黑恶势力发展需要形成垄断与社会影响的阶段，对于利益的获得方式，让这些不同于正常企业生长的经济组织对政法机关更加高频于别的民营企业具有行贿和勾结的动机，并且，这些企业或者经营的业务的暴利性，对于政法部门寻求“保护伞”的需求更大。
在实践中，要重点严格区别合法民营企业与具有黑恶势力性质犯罪团伙的定性。民营企业在我国具有重要的社会地位，对于民营企业的正常经营应当给予合法的保护，所以近期国家出台了“六稳、六保”的要求。目的就是保证社会稳定必须排除非法和非正常发展的社会隐患。《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》，提出综合考虑犯罪行为对民营企业经营发展、商业信誉、内部治理、外部环境的影响程度，精准提出量刑建议。目的是保证稳就业、保就业，关键在于保企业。良好的社会秩序是人民具有幸福感的重要因素，良好的经济秩序也是需要良好的司法保障。法律的实质意义是维护国家的稳定和正常的运转，所以法律是具有一定的改造社会的能力。
全国扫黑办要求建立健全打击、整治、管理、建设的长效机制。确实建立健全纪检监察机关和政法机关在扫黑除恶中涉及公职人员的案件同立案、同督导、同公告“三同机制”，将涉黑涉恶案件“一案三查”、提级管辖、异地侦办等经验做法机制化常态化。健全政法机关与行业主管部门协同联动机制，完善调查取证、问题通报等制度，推动出台长效性、规范性的综合防控措施和办法。
基于扫黑除恶的特殊性，建立长效机制实际是建立一种特殊的司法办案模式。根据《国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于在扫黑除恶专项斗争中分工负责、互相配合、互相制约严惩公职人员涉黑涉恶违法犯罪问题的通知》的要求，“（1）公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关在工作中发现公职人员涉黑涉恶违法犯罪中的涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法和职务犯罪等应由监察机关管辖的问题线索，应当移送监察机关。（2）监察机关在信访举报、监督检查、审查调查等工作中发现公职人员涉黑涉恶违法犯罪线索的，应当将其中涉嫌包庇、纵容黑社会性质组织犯罪等由公安机关管辖的案件线索移送公安机关处理。（3）监察机关、公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关在工作中发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正案件线索的，根据有关规定，经沟通后协商确定管辖机关。”
对于该通知，应当避免法律判决具有未判先决的情形，但是对于法院，作为审判机关，应当保证审判职能的独立性，所以在案件的沟通协调中，应当具有中立的地位，并保证以审判为中心得原则处理案件。该通知要求上述各职能机关“共同研究和解决案件查处、办理过程中遇到的疑难问题，相互及时通报案件进展情况，进一步增强工作整体性、协同性。”应当是在刑事诉讼法的职能中进行，因为该通知同时要求“应当分工负责，互相配合，互相制约，”保证法院的独立性。国家监察机关的成立和监督的职责，是对扫黑除恶实现全面查办，彻底实现“打伞破网”的重要保障，对于各个司法机关的分工协作也是必要的条件。所以，对于扫黑除恶建立长效机制，监察机关和各个司法部门的联动是必不可少的。
总而言之，保证扫黑除恶的常态化，是维护国家政权稳定的必要措施，刑法在特殊时期被强化具有重要的意义。但是经过扫黑除恶专项斗争，应当让社会普遍意义的上的公平正义应当得到人民的长期认可，扫黑除恶常态化才有实质上的意义。要进一步梳理总结扫黑除恶已经取得的成功经验，将实践成果用制度的方式巩固下来。同时，对专项斗争中发现的立法、司法、执法等领域的问题，及时反馈完善，该出台司法解释的，出台司法解释 ；需要立法、修法的，启动立法和修法。扫黑除恶的成绩来之不易，经验尤为珍贵，我们需要及时总结提炼专项斗争中的创造性探索，建立健全长效机制，推动扫黑除恶常态化运行。
邮箱：1438551637@qq.com
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