新形势下高校依法治校的合规治理路径
转自：中伦律师事务所
作者：何丹 李筱芙
前言
高校依法治校，是指高等学校运用法律手段调整、规范和解决教育管理和办学活动中出现的新情况和新问题的状态和过程。依法治校是依法治教的重要组成部分，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容[1]。由于社会经济文化的不断发展，依法治校理念随着时间的推移其内涵也在不断地充实，其外延也在不断的扩大。为贯彻落实教育部2020年7月发布的《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，本文在分析高校依法治校历史沿革的基础上，借鉴企业合规理论和做法，总结笔者担任高校法律顾问的经验，提出高校依法治校的合规治理路径。
一、高校依法治校的历史沿革及最新发展
（一）上世纪90年代
1997年党的十五大正式提出要建设社会主义法治国家，1999年宪法修正案正式写入“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，至此，依法治国正式成为国家的基本方略。在这样的背景下，依法治教、依法治校被提上了议事日程。
1995年9月1日和1999年1月1日，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》分别正式实施，国家迈出了依法治教和依法治校的实质步伐。1999年12月，全国人大教科文卫委员会和教育部联合召开了全国第一次教育法制工作会议。全国人大教科文卫委员会主任委员朱开轩发表了重要讲话，教育部长陈至立作了《全面推进依法执教，开创21 世纪教育振兴新局面》的报告。由此可见，依法治校的问题是在我国依法治国这一基本治国方略得到确立的背景下提出的。
（二）21世纪初
2003年7月教育部正式颁布了《关于加强依法治校工作的若干意见》。《意见》的出台明确了依法治校工作的指导思想和工作目标，提出了大力推进依法治校工作的具体措施，目的在于令学校充分认识到推进依法治校工作的重要性和必要性。之后，按照法治国家的理念和要求又颁布了《实施教育行政许可若干规定》，规范了教育领域的行政许可行为，令教育行政行为有法可依。
（三）2010年-2020年
2010年7月29日正式发布的《中华人民共和国中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020 年）》更是明确要完善中国特色现代大学制度，推进依法治教，大力推进依法治校。同时专门针对高等学校学生管理工作发布了《高等学校学生管理规定》，有力地促进了我国的高校依法治校工作的深入开展。
2020年教育部出台了《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确了高校法治工作的五项重点内容。一是构建以章程为核心的规章制度体系，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系。二是完善学校法人治理体系，进一步坚持和完善以党委领导下的校长负责制为核心的学校领导体制和治理体系，推进决策、管理的科学化、民主化、法治化。三是健全师生权益保护救济机制，建立健全校内权益救济制度，完善教师、学生申诉的规则与程序。四是完善学校法律风险防控体系，健全合同管理制度，积极推进各类涉法事务管理，维护学校合法权益。五是开展以宪法教育为核心的法治教育，把学习宣传宪法摆在普法工作的首要位置，将宪法教育寓于学生培养全过程[2]。与之前已经出台的政策的区别在于，教育部第一次将高等学校法治工作的目标定位提高到推进高校依法治理，提高高校治理体系和治理能力现代化水平这一层次。虽然《意见》中没有重述“依法治校”这一概念，但并不意味着高校法治工作的提升就可以脱离“依法治校”这一核心。相反，提升高校治理体系和治理能力现代化这个提法，对高校法治工作提出了更高的要求。
二、现代企业的合规理论与高校依法治校
现代企业的合规界定包括三个层次:“国家颁布的法律和政令、企业自身制定的共同体规则和协定、自由市场所要求的一般性诚信伦理[3]。“合规”不只是“符合一定的准则或规则”, 而是比法律风险管理的内涵更宽泛，是企业为免受法律制裁、监管处罚、财务或声誉损失, 从治理结构、内控机制、责任价值建立的“全面风控”意识、标准和取向, 从行为预期上又突出强调对违规的“零容忍”[4]。高校依法治校的本质是通过法治的手段使高校权力的运行符合法律法规的规定。但现状是依法治校常常是停留在宏观层面，缺少中观和微观的风险预判与合法应对，与高校具体治理存在两张皮的情况，缺乏体系化的应对。常常是按下葫芦浮起瓢，各种风险频发，管理者疲于奔命的应付各类突发事件。确实，如果仅仅依靠法规部门的普法宣传、违规违纪的事后处理，很难做到前瞻性、系统性的抵御各类风险。他山之石，可以攻玉。在教育部对高校依法治校提出更高要求的新形势之下，高校依法治校不能仅仅只考虑法律风险，有条件的高校应借鉴现代企业治理的先进做法，从现代企业合规角度出发，主动构建合规思维，系统性的完善风险防控体系建设，提升高校治理体系和治理能力的现代化水平。
三、 构建企业合规思维，树立全面风控意识，实现高校治理体系和治理能力现代化
在依法治校新形势要求下，校园内从管理者到广大教师和学生都应构建合规思维, 树立全面风控意识，为管理者依法依规实施学校管理、教师依法依规从教，实现高校治理体系和治理能力现代化奠定基础。具体可从以下三个方面做好依法治校工作：
（一）完善高校依法治校组织架构建设，做好合规文化宣传
在现有机构设置的基础上形成“以学校办公室为核心，纪检监察机构作保障，各职能单位紧密配合”的合规管理组织管理体系。学校办公室的合规职责主要有：起草重要的依法治校管理文件；持续关注法律法规变化情况、研究相关的合规管理政策；审核批准合规管理制度；与组织人事部门联合决定合规管理负责人员的任免；决定合规管理重大事项等。纪检监察机构在合规管理方面的职责主要有：监督学校各机构的合规决策和合规流程；监督学校各机构和工作人员的合规履职情况、对违规行为责令整改和持续改进；受理违规举报，对引发重大合规风险的学校管理人员提出人事任免的建议。各职能部门和院系负责本部门的日常合规管理工作，在本部门事务范围内组织、协调和监督合规管理工作，包括组织开展合规检查和考核，对相关流程进行合规性评价；组织或参与对违规事件的调查，提出处理建议。
为了保障高校依法治校整体的合规运行，应当建立多渠道的监督机制，保障高校公权力的行使符合既定的程序步骤，从源头上断绝高校公权力异化的风险。一方面，要充分发挥纪检监察机构的监督作用，对于违法违规行为要主动执纪问责；另一方面，要引导师生员工在日常学习生活中对各类不合规行为进行监督。同时，高校管理层要充分认识到依法治校、合规治理的重要性和必要性，加强合规文化宣传，主动树立以人为本、依法办事、依规办事的观念。
（二）做好尽职调查，梳理风险点，系统性完善相关合规制度文件
随着高等教育规模的扩大，高校管理越来越复杂化，在此过程中，高校与社会其他组织之间、教师与学校之间以及学生与学校之间发生风险的可能越来越多，高校应针对各职能部门、各业务流程、各工作内容和目标，进行尽职调查，系统的梳理风险点，完善覆盖全部风险点的合规制度文件。按照《意见》要求，高校应当加强统筹规划，提高制度供给水平和制度建设质量，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系。健全校内规范性文件制定发布机制，明确起草、审查、决定、公布的程序，明确合法性审查的范围和具体办法。建立校内规范性文件定期清理机制，按照法制统一的原则进行及时修订和清理，编制现行有效文件清单。推动校内规范性文件管理信息化和公开化，提高管理效率，方便师生查阅[5]。以下基于笔者十余年来担任教育部直属高校法律顾问的经验，对常规的风险点做简要梳理（见图一：高校主要风险点一览）。
1、高校行政合规风险点
主要包括学生管理中的行政风险和教师管理中的行政风险。学生管理中的行政风险主要表现为学生对学校施加的处分行为不服(记过、留校察看、开除等)或者对于学校不予授予学位不服而向人民法院提起行政诉讼所带来的风险。教师管理中的行政风险主要表现为在职称评选过程中，教师对于学校的评选过程中相关信息公开不够透明等而引发的争议。
2、高校民事合规风险点
主要包括知识产权、合同、人身损害和名誉荣誉四个方面。
（1）知识产权合规风险点
高校知识产权风险是指高校在日常事务中可能遇到并且会给高校带来不利影响的知识产权事项。高校知识产权风险主要包括专利、版权、商标、不正当竞争等方面的风险。专利风险表现为专利转让和专利许可过程中发生的纠纷；版权风险表现为纸媒出版和网络教学方面产生的纠纷。商标风险表现为他人未经许可使用学校拥有的商标产生的侵权风险。不正当竞争风险表现在他人擅自使用学校的校名全称或简称开展生产经营，导致引起消费者混淆或误认的风险。
（2）合同合规风险点
合同涉及的事项比较广泛，从科研合作到采购招标，都会涉及到合同。高校合同风险包括劳动合同风险、科研类合同风险、后勤保障类合同风险、教学事务类合同风险。劳动关系合同风险表现为劳动合同纠纷和人事合同纠纷；科研类合同风险表现为研发成果归属纠纷、研发成果许可转让纠纷和研发报酬支付纠纷；后勤保障类合同风险涉及到科研设备、食品等各类物资的采购以及基建方面的建设工程合同纠纷；教学事务类合同风险则涉及到合作办学、合作招生等方面的纠纷。
（3）人身损害、名誉荣誉损害合规风险点
校园是人身损害事故的高发地段，校园里可能发生的侵权事故包括：交通事故、故意伤害、校方维护的设施设备致损、树枝掉落伤人、跌落下水道、自伤行为等。社交媒体信息侮辱诽谤、诋毁贬损学校声誉等。
3、刑事合规风险点
高校刑事风险主要包括单位犯罪和个人犯罪，个人犯罪又分职务犯罪和一般犯罪。其中高校工作人员的职务犯罪不仅仅会造成高校资产的流失，同时也会给学校声誉带来负面影响，因此高校尤其要注意教职工履职行为的刑事合规性。
图一：高校主要风险点一览
（三）做好涉及师生生命财产安全突发事件及负面信息的合规应对
高校是教书育人的主要场所，是社会精英的聚集地，涉及师生生命财产安全的突发事件对高校的正常教学和科研秩序，乃致全社会的安全稳定影响巨大，应予以高度重视。其合规应对可以从两个方面展开：一是事先的风险预防；二是事后的措施补救。事先的风险预防要求高校相关职能单位通过日常巡检、专项检查等多途径发现并上报隐患；重点对教学区、实验室、宿舍区、食堂、工地以及电力设备、燃气设备、锅炉设备、消防设施、体育设施运营情况等进行地毯式大排查。事后的补救措施主要包括补偿安抚费用的支付合规和危机公关合规。当发生师生伤亡事故时，不能随意使用财政专项资金。除了国家规定的抚恤款项外，若学校存在过错，应当首先采取校园责任保险支付，不足部分考虑从捐助捐赠款项中支付；若学校不存在过错，则通过设立的困难补助基金或定向捐赠解决。同时，宣传部门应当第一时间发布公告应对外界舆论，并对公告内容进行合规审查，避免语句歧义对学校产生负面影响；高校应当随时关注社交媒体上发布的相关新闻、信息是否存在侮辱诽谤、诋毁贬损学校声誉，若出现前述情况，高校应积极运用包括法律手段在内的各种措施来维护自己的名誉权和荣誉权，妥善处理外部媒体的新闻报道，对于有损学校声誉的负面消息主动进行应对处理。
[参考文献]
[1]《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，教政法［2003］3号.
[2] 加强高校法治工作 提升治理能力水平——教育部政策法规司负责人就《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》答记者问[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/202007/t20200729_475696.html,2020-07-29
[3] 季卫东.为企业合规性投石问路[J].财经,2008, 20
[4] 杨力.中国企业合规的风险点、变化曲线与挑战应对[J].政法论丛,2017 (02)
[5]《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》,教政法〔2020〕8号.
原文链接：http://www.zhonglun.com/Content/2021/03-26/1321033606.html
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