来源：证据与刑辩论坛
作者：王云帅
摘要：国家监察委员会和国家监察权的设立，整合了监察资源，实现了对公权力人员的监督全覆盖。与此同时，对监察权的监督与制约问题也成为社会关注焦点。《监察实施条例》以专章的形式规定了对监察机关和监察人员的监督方式，彰显了纪检监察机关接受最严格的约束和监督的坚定决心。但总体而言，相较于其所拥有的权力而言显得严格力度不够。应在《监察实施条例》的基础上，进一步在严格干部选任、加强党纪监督、从重刑事责任等方面健全对监察权的监督制约机制。
关键词：国家监察权；监督制约机制；权责统一；完善思路
党的十八大以来，我国加强了反腐力度和对公权力使用人员的监督。同时在全面依法治国的思想指导下，我国逐渐从过去“运动性”反腐向制度性反腐转变。2016年10月27日，党的十八届六中全会决定进行监察试点工作，对国家机关工作人员及其事业单位的公职人员的进行监督，为我国监察体制改革拉开了序幕。2018年3月，我国正式颁布《宪法修正案》和首部《国家监察法》，国家监察委员会和国家监察权正式设立。直到2021年9月20日《中华人民共和国监察实施条例》的施行，我国监察体制改革可谓是稳扎稳打，逐步推进。
监察体制改革不仅是国家全面深化改革的重要组成部分，也是依法治国，预防、打击腐败的重要举措。在各项改革措施中，对监察权的监督制约机制无疑是社会关注的重点。《监察实施条例》第七章以专章的形式规定了对监察机关和监察人员的监督方式，彰显了纪检监察机关接受最严格的约束和监督的坚定决心，也为健全对监察权的监督制约机制提供了健全思路。
一、健全监察权监督制约机制的必要性
（一）权责统一原则的要求
长期以来，我国对于公权力使用人员的监察权处于分散状态，检察院、中国共产党纪律检查委员会均享有一定的监察权，权力的分散导致我国反腐态势难有根本好转。对国家监察权的统一使用成为我国反腐工作的现实需求，也是国家治理体系现代化的必然要求。监察机关作为国家机关的重要组成部分有利于国家机构的合理化建构，“打虎”“拍蝇”“猎狐”等多管齐下，也确保人民通过公权力的保障获得更多更公平的改革发展成果。
但国家监察权的统一使用也使得其权力过大。2018年颁布的《监察法》，明确了监察机关在调查工作中的主导的地位，监察范围覆盖所有行使公权力的公职人员，赋予了监察机关行使监督、询问、留置、调查、搜查、技术调查措施等重大权力，其这些调查措施程序要求低，适用条件简单，很容易造成权力滥用的现象。例如留置权的适用条件很低且模糊，监察机关在办理案件的过程中容易出现留置时间延长的和留置后或者违反法定程序等问题。目前尚未规定被留置人在留置期间可以获得律师的法律帮助，这也容易导致冤假错案的发生。
美国兰德政府研究院院长ＲobertKlitgaard曾提出“腐败(Corruption)=垄断(Monopoly)+自由裁量权(Discretion)－责任(Ac-countability)”的公式[1]而一旦掌握如此重大权力的监察机关因被腐蚀而出现滥用权力的现象，可想而知将对我国法治体系以及社会稳定造成何等负面影响。因此，国家监督权的行使需要权责统一，把权力装进制度的笼子，使相应类型的腐败被挤压到极致。
（二）法律规制不足
目前，对监察人员法律责任的规定较为模糊。《监察法》第六十五条规定，对监察机关及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为依法给予处理。“处理”一词曾在《中国共产党纪律处分条例》中出现，实际是党纪中的用词，并非专门的法律术语，对于如何“处理”，法律尚无明文规定。[2]《监察法实施条例》第二百七十八条也延续了该用语，其规定：“监察人员在履行职责中有下列行为之一的，依法严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任......”
我国对行使监察权的法律规制也尚显不足，《监察法实施条例》对监督监察机关和监察人员的方式主要有向本级人大常委会做专项工作报告、关键环节经常性督查、过问案情备案机制、回避、脱密期管理、办案质量终身制等。总体而言，《监察法实施条例》的监督方式集中于内部监督，缺乏外部监督，且严格程度远达不到权责统一标准。对于监察人员触犯刑法的处罚方面也没有体现监察人员的特殊性，在《监察法实施条例》第二百七十九条中，其规定：“对监察人员在履行职责中存在违法行为的，可以根据情节轻重，依法进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉，或者给予政务处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”立法者对监察官在履行监察职责中产生职务犯罪行为时是否从重处罚并无规定，仅在第二百七十八条规定要“依法严肃处理”，严肃标准较为模糊。
（三）现实经验：谨防灯下黑
自2018年《监察法》颁布实施以来，无数监察人员和政法干部为促进国家廉政建设，提高行政效能，营造良好的社会氛围殚精竭虑，并取得了不错的效果。但也应当看到，由于监察体制尚不健全，对监察权的监督机制仍有所欠缺，监察人员被腐蚀而落入犯罪深渊的案件时有发生。例如中央纪委原第九纪检监察室正处级纪检监察员吴文广就是在利用监察体制不健全的漏洞进行违法犯罪活动中被抓获。据纪录片《国家监察》披露，其作为监察人员多次利用职务便利替涉案官员过目与把关需要交给中纪委的回复材料，并利用初核工作组成员的身份极力用各种手法试图“抹案”。中纪委副书记吴玉良接受采访时曾说，2015年各级纪委处分违纪违法纪检监察干部2479人，比2014年增加近1000人。这也可以看出监察权制约机制的不健全，不仅使监察活动的过程存在漏洞，也会导致“内鬼”、灯下黑等腐败案件频发。
二、完善对监察权的监督制约路径
《监察实施条例》以专章的形式规定了对监察机关和监察人员的监督方式，彰显了纪检监察机关接受最严格的约束和监督的坚定决心。但其中部分原则性规定要在实务中落实，仍需进一步细化。因此，应在《监察实施条例》的基础上，进一步在严格干部选任、加强党纪监督、从重刑事责任等方面健全对监察权的监督制约机制。
（一）严格干部选任
监察制度的顺利行使有赖于高素质的监察干部队伍，政治可靠、能力过硬的监察人员才能减少被腐蚀的可能，才能提高监察效率，节约行政资源。自古以来，监察干部的选任就相当严格，古代监察御史不仅需要丰富的从政经历，也要良好的法律和品德素养。例如唐代规定，“凡官，不历州县不拟台省”，“御史先于县令中三考已上有政绩者取，仍永为常式”[3]宋代对于对监察官的品德要求极高，其监察官选任标准为“孤立无党，忠直不欺，言行相符，名实相称者为之”[4]。可见，不畏权贵、忠诚担当的政治品格和精通律法、较高的道德素养一直都是监察人员选任的标准之一。我国台湾地区的监察官不仅要有杰出的业务能力，还要求监察官的素质等各方面要符合相关的规定；我国香港地区也采用这种高标准与严要求的选拔与任命标准，使监察机关工作人员在履行职责的过程中，不容易受到外界干扰。[5]
事实上，《监察实施条例》也看到了选任监察干部的重要性，《监察实施条例》第二百五十七条规定：“监察机关实行严格的人员准入制度，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关。监察人员必须忠诚坚定、担当尽责、遵纪守法、清正廉洁。”但目前属于原则性规定，操作性不强，缺乏对监察官的年龄、政治品德、政治经验等更加具体全面的规定。
因此，应当在目前《监察法》及《监察实施条例》的基础上细化规定。例如有学者认为在年龄方面，参考古代监察官的年龄规定，可以规定“监察官的年龄需年满三十岁。在政治品德上，建议规定“曾因犯罪受过刑事处罚、曾受到行政或者党纪处分、曾上过法院的‘老赖’名单的、曾被开除公职的人员不能担任监察官”[6]从政经验上，可以规定“监察官需从事公职活动三年以上”以及“各级监察委员会的主任需具备三年以上的基层从政经历”。
（二）加强党纪监督
目前监察机关主要向各级人大常委会负责，《监察实施条例》第二百五十三条规定各级监察委员会应当积极接受、配合本级人民代表大会常务委员会组织的执法检查。但并未规定不符合执法检查的处罚情形，其对监察机关的实际约束作用仍需在实践中考察。习近平同志在十九大报告中强调，要坚定不移全面从严治。当前，监察委员会实行的是“合署办公”的工作模式，监察委员会的工作人员都同时具备党员和监察官双重身份[7]。在人大及其他国家机关对监察机关的监督制约作用有待实践印证的情况下，对监察人员加强党纪监督，不仅是贯彻落实全面从严治党的要求，也是规范监察权运行的现实条件。
首先，党内法规是一切党组织、党员行为的准则和底线，一旦违反，依照《中国共产党章程》第四十条、第四十一条和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，经谈话函询、初步核实、审查调查等党内执纪监督程序认定后，依纪依规可采取约谈提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话、警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看等处罚措施，情节特别严重的可以开除党籍、开除公职。[8]运用成熟的、体系化的党纪对监察人员进行监督在实践中具有较强的操作性。
其次，党内法规的惩治力度轻于国家监督。共产党员需要比普通人对自己更加“高标准”、“严要求”，因此党内的纪律处罚标准高于国家监督，而处罚力度则相对较小。王岐山同志曾经说:“党和国家的治理体系包括依规治党，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管全党治全党”。对于触犯微小错误的监察人员，可以先通过党内的纪律处罚对其进行批评教育、以观后效，将其抢救回队伍。而对于严重触犯国家法律的监察人员则严格依照法律规定进行惩处。在纪法惩治手段上，形成了从“红脸出汗”到违纪、违法犯罪处置的贯通、衔接，从而推动监察体制运行的畅通。这是对《监察实施条例》第二条把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程的落实。也符合我党对于党员干部惩前毖后、治病救人的教育方针。
（三）从重刑事责任
正如前文所述，监察机关在调查中居主导地位，其权力与司法机关相比有过之而无不及。而司法机关由于其特殊地位，在司法活动中触犯刑法的将从重处罚。例如《刑法》第三百零七条规定，司法工作人员犯妨碍作证罪的，从重处罚。根据权责统一原则，举轻以明重，监察人员在监察活动中犯罪的，更应从重处罚。但目前《监察实施条例》仅规定“严肃处理”，规定较为模糊。
事实上，中国古代为规范监察官的履职行为，也规定对监察官违法犯罪从重量刑、加重惩处。例如明朝洪武年间制定的《大明律》规定，“凡风宪官受财，及于所按治去处，求索借贷人财物，若卖买多取价利，及受馈送之类，各加其余官吏罪二等”。因此，监察官皆知廉洁自律，并尽责履职、纠黜贪纵，使朝廷上下风纪大振，有力地推动了国家政令的贯彻执行。可见，与一般官员犯罪相比，监察官因其特殊的身份与职能而被加大处刑幅度，一定程度上能够对监察官乃至整个官僚体系形成有力震慑。[9]
无论从权责统一的理论层面还是震慑意图贪腐分子的现实考量，笔者认为对监察人员在监察活动中犯罪的，施行从重处罚有一定的合理性。因此，有学者认为可以通过制定《监察官法》规定监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚。也直接修改《监察法》，在其第八章法律责任中，新增“监察人员触犯职务犯罪、贪污贿赂犯罪的，从重处罚”的条款。[10]
三、结语
我国监察体制改革的推行时间并不长，在实践中也逐渐暴露出一些问题。此次《监察法实施条例》的颁布让社会看到了纪检监察机关接受最严格监督的决心，但也应当看到了目前仍存在监察人员权责不统一、人大及其他国家机关制约监督力度不足等问题。改革不是一蹴而就，需要持之以恒的战略定力。在全面依法治国、全面从严治党的大背景下，针对监察机关继续健全监察权的监督制约机制是建设中国特色社会主义法治体系的题中之义和必然要求。
参考文献：
[1]孙平译：“新西兰官方信息法、行政监察专员法、国家公务员诚信与操守标准”，中国方正出版社，2014年
[2]牛忠志、李泽君：“论我国监察法律制度的立法完善——基于古代监察制度的启示”，《中共石家庄市委党校学报》，2021年第9期
[3]王溥：“唐会要：卷六十八”，中华书局，1960年
[4]李焘：“续资治通鉴长编：卷四十八”，上海古籍出版社，1986年
[5]贺懿鸣：“监督权监察制约机制研究”,河南大学，2019年
[6]周磊：“中国监察官制度的构建及路径研究”，《国家行政学院学报》，2018年第8期
[7]曾莉：“论对国家监察权的监督”，华中科技大学，2018年
[8]张震、黄鑫：“监察权的系统定位与制度完善之理论思考”，《学习论坛》，2021年第5期
[9]朱建磊：“明代如何监督‘监察官’”，《读史札记》，2019年
[10]同[2]
（作者为西南政法大学刑事诉讼法学硕士研究生）
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