来源：证据与刑辩论坛
作者：陈思宇
摘 要：《监察法实施条例》首次明确监察机关履行国家赔偿责任的情形、程序和方式，弥补《监察法》第67条的空白，为监察赔偿提供现实的实现路径，有效约束并监督监察执法权的行使。但同时也需要注意现行监察赔偿制度的不足，存在体系性缺失、归责原则单一、程序设置单调等问题，及时提出应对措施，促进权利救济机制与国家赔偿的衔接与协调。
关键词：《监察法实施条例》、监察赔偿、归责原则、赔偿程序
《监察法实施条例》作为国家监委制定的第一部监察法规，进一步健全纪检监察法规制度体系，为监察权的行使提供了更为明确、操作性更强的法律依据。18年出台的《监察法》第67条明确规定，监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。该项条文为监察赔偿制度的建立提供了重要法律依据，但由于该条文过于概括化导致实践中缺乏操作性而被空置。此次《监察法实施条例》中首次明确了监察机关履行国家赔偿责任的情形、程序和方式，为保障合法权益受到侵害的当事人依法获得国家赔偿提供了更为具体的实现路径，进一步加强对监察机关监督制约，确保监察执法权受监督、有约束。然而，在进步之余仍存在一些问题尚未厘清，文章将从监察赔偿的定位、监察赔偿的归责原则、程序设置几方面探讨现有不足并提出完善建议。
一、监察赔偿在国家赔偿体系中的缺失：将监察赔偿融入国家赔偿体系
国家赔偿法设置的目的是“保障公民、法人及其他组织享有依法取得国家赔偿的权利”，即为其提供权利救济渠道并通过国家机关承担赔偿责任的不利后果约束公权力的行使，防止权力滥用。根据《国家赔偿法》体系内容，我国国家赔偿大致分为行政赔偿和刑事赔偿两大类型，其划分标准是根据造成损害的公权力机关的性质的。根据《监察法》第67条和《监察法实施条例》第280条可知，监察赔偿责任的产生来源于监察机关及其工作人员行使职权时侵犯他人合法权益造成损害。由于我国赔偿类型是基于公权力性质划分，因此，应当首先明确监察权的性质才能进一步准确定位监察赔偿的性质，推进监察赔偿制度的建立健全。
首先，监察权区别于行政权和司法权。《监察法》第11条明确监察机关主要通过履行监督、调查、处置三项职能行使监察权。国家监察权是对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权和职务犯罪预防权的整合，使其成为党中央统一领导下人民代表大会产生之下与行政权、审判权、检察权相平行的一种新型国家权力。[1]在权力行使过程中，不能简单将其归属于行政权或司法权，实质上监察权是一项独立的国家权力。
其次，监察赔偿应独立于行政赔偿和刑事赔偿。根据《<中华人民共和国监察法>释义》解释，“监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律监察机关合署办公，从而实现党对国家监察工作的领导，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关，而是司法机关。”监察机关是有别于行政机关和司法机关的独立的政治机关，因此其实施的行为是特殊的监察行为，从而行使监察权造成侵害产生的国家赔偿责任是有别于行政赔偿和刑事赔偿的独立的监察赔偿责任。
但现行《国家赔偿法》中规定的赔偿义务机关包括承担行政赔偿责任的行政机关以及承担刑事赔偿责任的行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关，并未将监察机关纳入赔偿义务机关范围。由此产生的问题是纵使《监察法》和《监察法实施条例》明确监察机关的赔偿责任，也无法与《国家赔偿法》有效衔接，因此，应当尽快将监察赔偿融入国家赔偿体系中，新设专章规定监察赔偿，促进权利救济机制与国家赔偿的衔接与协调。
二、监察赔偿归责原则单一：构建多元归责原则
归责原则是国家赔偿制度中的根本性制度，它决定国家是否赔偿和在什么范围内承担赔偿责任，反映国家赔偿的价值取向和赔偿政策。[2]厘清归责原则是透视监察赔偿制度的基石。回溯我国国家赔偿制度的发展历程，归责原则的发展趋势由单一到多元。尽管94年国家赔偿制度采用的违法归责原则一定程度降低实践操作难度，但也限制了国家赔偿的实践，缩小应有的赔偿范围，因此2010年《国家赔偿法》修订删除第2条“违法”两字，转而实行违法归责原则和结果归责原则为内的多元归责体系。[3]在行政赔偿领域采用违法归责原则，在刑事赔偿领域的归责原则兼采违法归责原则与结果归责原则。
根据《监察法实施条例》第281条规定，“监察机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。”对比《监察法》第67条，增加了“违法“一词，但监察法释义曾明确指出，监察机关承担赔偿责任必须是由于监察机关或监察人员违法行使职权造成损害，从行文表述看《监察法实施条例》和《监察法》采用的归责原则具有一致性，都倾向于单一违法归责原则。而另一问题是，《监察法实施条例》第280条第1款第1项规定，监察机关及其工作人员采取留置措施后，又决定撤销案件的，受害人可以申请国家赔偿。该项规定可以类比《国家赔偿法》第17条第1款第2项规定，即在刑事赔偿领域，对于检察机关的批准逮捕行为和法院的审判行为，适用结果责任。就现行规定的情形看来，监察赔偿并非只弥补监察机关及其工作人员因违法行为造成的损害，还包括弥补监察机关及工作人员“非违法行为”，即留置措施造成的损害。实质上兼具违法归责原则与结果归责原则。综上而言，应当删去《监察法实施条例》第281条中的“违法”二字，并以侵犯人身权和侵犯财产权的形式划分申请国家赔偿的情形，与《国家赔偿法》相衔接，监察赔偿也应构建以违法归责原则为主、以结果归责原则为辅的多元归责体系。
三、监察赔偿程序单调：适当拓宽监察赔偿权利救济渠道
《监察法实施条例》第281条规定第1款规定，“监察机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。申请赔偿应当向赔偿义务机关提出，由该机关负责复审复核工作的部门受理。”受害人申请赔偿渠道窄，只能向赔偿义务机关提出请求，但若赔偿义务机关消极不作为，受害人也没有其余救济渠道，长此以往该项规定极易沦为“僵尸条款”，国家机关的公信力降低，对公权力的约束和监督效果也大打折扣。探析《国家赔偿法》中关于我国行政赔偿程序和刑事赔偿程序发现，二者程序都主要由赔偿申请人提出赔偿请求—赔偿义务机关先行处理—法院最终决定这几个环节，只在具体赔偿程序设计上存在区别。[4]最大不同在于行政赔偿采用的是诉讼程序，刑事赔偿适用非讼程序。考虑到监察机关的性质与定位，以及监察机关“调查权”与刑事侦查权的类似性，《国家赔偿法》中的刑事赔偿程序对监察赔偿程序的完善更具参考性。
首先，监察赔偿应增设复议程序。根据《国家赔偿法》第24条、第25条规定，在刑事赔偿中，若赔偿义务机关未作出赔偿决定或赔偿请求人不服赔偿决定，可以向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以向上一级法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。因此，应在《监察法实施条例》第281条第1款下规定，当赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内可以、、向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。其次，赔偿请求人若还不服复议决定的，还可以向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
结语
《监察法实施条例》的出台进一步深化国家监察体制改革，推进监察工作规范化、法治化、正规化，实现法规制度的与时俱进，加强对监察机关监督制约。首次对监察机关赔偿责任进行细化，兼具理论意义和现实意义，也表明纪检监察机关接受严格约束和监督的决心。监察赔偿的具体化为赔偿申请人提供更具操作性的救济路径，但条文零散，现有监察赔偿规则只体现在《监察法》和《监察法实施条例》之中，缺少体系化建构，无法与《国家赔偿法》衔接，导致监察赔偿的适用只能在行政赔偿程序和刑事赔偿程序中寻找依据。因此，应当尽快修订《国家赔偿法》，促进权利救济机制与国家赔偿的衔接与协调。
参考文献：
[1] 参见张红：《监察赔偿论要》，载《行政法学研究》2018年第6期。
[2] 参见杨小君：《国家赔偿的归责原则与归责标准》，载《法学》2003年第2期。
[3] 参见马怀德：《我国国家赔偿制度德发展历程》，载《北京行政学院学报》2018年第6期。
[4] 参见王青斌：《论监察赔偿制度的构建》，载《政法论坛》2019年第3期。
（作者为西南政法大学刑事诉讼法学研究生）
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