来源：证据与刑辩论坛
作者：黄琼娴
摘 要：《监察法实施条例》将司法监督正式纳入对监察机关及监察人员的监督方式，构建了全方面的监督体系。检察机关的法律监督作为司法监督的重要组成部分，该条文的扩张从一定程度上间接确立了检察机关法律监督提前介入的机制，符合法治国家推动检察监督提前介入的政策指引、立法定位以及司法预防，具有正当性基础。但同时也要注意检察监督的现实困境，及时完善对应的解决措施，以保证司法监督的有效落实。
关键词：检察监督；监察体制改革；宪法定位
9月20日，《监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）正式公布实施，其第251条正式将司法监督纳入监察机关的监督体系，而检察监督作为司法监督的重要方式，本文认为该条文监督方式的扩张意味着检察机关对于监察机关的准司法行为可以进行全程的监督。然而，此前学者就对此持不同观点，有学者认为检察机关既然代表国家进行法律监督，那么自然也可以对监察机关的准司法行为进行监督；也有学者认为监检关系应当是一种“制约模式”。本文认为这两者并不矛盾，监督可以被看作制约的一种形式，下文主要从检察机关对监察机关准司法行为进行法律监督的合理性方面展开探讨。
一、《监察法实施条例》公布前后检察机关法律监督的变化
（一）回溯：检察机关的法律监督主要体现在移送审查起诉之后
《监察法》第4条第2款规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。首先，在监委会与检察院的配合上，一方面，对于职务犯罪案件，往往在监委会调查结束后，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；另一方面，对于职务违法案件，并非上升至犯罪层面，可能给予政务处分决定，此时检察机关的配合并没有得到充分体现。其次，在监委会与检察院的制约上，不论职务违法还是职务犯罪案件，都应当互相制约，而在国家监察体制改革后，我国的政治体制架构转变成“一府一委两院”，导致原本由检察机关侦查部门和公诉部门的内部对接程序变成了监察机关和检察机关的外部衔接，面对政治地位高并且权力相对集中的监察机关，检察机关能否顺利地作出不起诉决定凸显了权力机关之间的相互制衡，而在实践中，检察机关作出不起诉决定的可能性非常小。
由此可见，国家监察体制改革之后，在《监察法》正式实施的两年时间内，在调查阶段，检察机关几乎无法介入案件，即便是对于职务犯罪案件而言，更遑论对于职务违法犯罪案件的配合与制约。另外，在监察机关将职务犯罪案件移送检察机关审查起诉之后，检察机关的法律监督职能并没有得到有效行使，主要体现在检察监督难、软等方面。
（二）现状：检察机关法律监督介入的时间点有所缓和
《实施条例》第251条规定“监察机关和监察人员必须自觉坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作，依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，接受民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督，加强内部监督制约机制建设，确保权力受到严格的约束和监督”，相较于《监察法》第53条规定的人大监督等内部监督方式以及第54条规定的民主监督、社会监督和舆论监督等3种外部监督方式，《实施条例》增加了司法监督的外部监督方式，完善了各方面监督的体制机制，构建了更为系统化全方位的监督机制。
同时，党的十九届四中全会把司法监督纳入党和国家监督体系，体现了司法监督在党和国家监督体系的重要地位，而检察机关的法律监督作为司法监督的重要表现形式，是党和国家监督体系建设不可或缺的重要力量。《实施条例》正式将司法监督纳入监察机关的监督体系，是监察机关接受广泛监督的坚定决心，更为重要的是，这是否可以说明检察机关可以对监察机关办理的职务违法和职务犯罪案件进行更为全面的监督，即检察机关在案件调查阶段就可以对监委会的调查过程进行法律监督，本文认为这是值得肯定的。
二、检查机关法律监督提前介入的正当性基础
（一）政策指引：加强新时代检察机关法律监督工作
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察机关法律监督工作，提出一系列新部署新要求，为新时代党的检察事业创新发展提供了根本遵循。而这一切均来源对司法实践的实际考量，对于目前的执法司法状况，司法腐败的问题仍比较突出，其中制约监督不力便是一个重要的原因。因此，为解决这些问题，从中央层面加强顶层设计、加强党对检察工作的绝对领导成为迫切需求，这对检察机关法律监督职能的发挥、全面依法治国的推进以及社会主义法治国家的建设都有着重要作用。因此，8月初，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这是党在历史上的第一次，由此可见以习近平同志为核心的党中央对完善党和国家监督体系尤其是检察机关法律监督工作的高度重视。
因此，于一般犯罪而言，抑或是于职务犯罪等特殊犯罪而言，检察机关法律监督对任何一者的缺位都不适宜，并且应当贯穿案件的全过程。通过检察监督提前介入监察机关调查的职务犯罪案件，既是对监察机关调查过程中不法行为的制约，同时有利于职务犯罪监察调查与刑事司法之间的有效衔接。
（二）立法确立：检察机关法律监督的宪法定位
1982年宪法规定了“检察院是国家的法律监督机关”，从此正式确立了人民检察院是国家的法律监督机关的地位，是国家监督体系的重要组成部分。然而，在2018年全国人民代表大会正式审议通过《监察法》后，监察委员会在宪法上被定义为“国家监察机关”，拥有完全的对行使公权力的公职人员进行监督的权力，并对职务违法和职务犯罪案件进行立案调查，使得检察机关职务犯罪的自侦权发生转移。因此，有学者认为，检察院丧失了刑事法律监督职能的权力，其观点主要基于检察机关的职务犯罪自侦权已经成为检察机关对外行使法律监督权的“杀手锏”，立法对检察机关该权力的剥夺也就意味着法律监督权的丧失，对此，本文并不认同。检察机关对于法律监督权的行使并非以职务犯罪的自侦权为依托，而是基于宪法赋予其法律监督机关的独特地位，虽然国家监察体制发生变革，但检察机关的宪法定位不可撼动，检察机关代表国家行使法律监督权的职能也不会改变。
习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中深刻指出：“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担着惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责”。由此可知，检察监督体现在诉讼活动的全过程，虽然职务犯罪案件的调查权与公诉权发生了割裂，检察监督的范围并不因此会有任何限缩，即检察监督不能在监察机关移送审查起诉后方得以介入。另观近年来，行政公益诉讼制度的确立，也深刻表明对检察监督的进一步强化。
（三）司法预防：避免陷入“以调查为中心”的桎梏
在“以审判为中心”的改革前，我国长期“以侦查为中心”，诉讼格局被称为“顺承模式”，在这种模式下，诉讼的走向主要依赖对侦查阶段形成的证据材料的认定，使得庭审过度依赖侦查卷宗笔录等书面材料，庭审呈现虚置化的趋势，从而导致侦查机关的权力滥用，后来发现的不少冤假错案也是那一时期的“历史遗留问题”，因此，为更好地配合“以审判为中心”的改革，减少冤假错案发生的危险性，探索“公诉引导侦查”的机制，在不干扰侦查的同时，充分发挥检察监督的效用。本文认为，在职务犯罪案件的监察调查中，检察监督更应当提前介入，避免刑事诉讼陷入“以调查为中心”的桎梏。
然而，理论界对其存有疑虑，主要表现于职务犯罪监察调查与刑事侦查的关系争议。本文认为，职务犯罪监察调查与侦查的性质并无二致，并认同陈光中教授的说法，认为“针对职务犯罪的特殊调查，相当于原来的职务犯罪的刑事侦查”，对刑事侦查的法律监督同样适用于职务犯罪的监察调查。此外，法律监督权的范围理应包括对侦查权的监督，举轻以明重，一般犯罪公安机关行使的侦查权都要受到监督，而职务犯罪作为特殊犯罪，更应受到监督。对此，有学者认为，监察机关办案具有较其他办案主体更强的“秘密性”，检察机关的提前介入容易阻碍监察调查的进行，本文认为即使存在这一方面的顾虑也不能将其认定为反对检察监督提前介入的理由，因为该问题可以通过检察机关设立独立的集监督公诉职能为一体的职务犯罪案件部门等技术手段加以解决。
三、检察监督提前介入的现实困境及完善措施
（一）《实施条例》对司法监督的方式仅点到为止，可以通过制定相关司法解释予以规范
《实施条例》仅在第251条增加了司法监督作为新的外部监督方式，其他条文对此均无提及，检察监督于监察机关及监察人员的规制仅停留在抽象的条文规定，缺乏具体的落实措施，难免使得检察机关在以后的检察监督中举步维艰，似乎于法有理实则于法无据。具体而言，在介入时机方面，相对于职务违法案件而言，对于职务犯罪案件调查的监督，可以借鉴公安一般犯罪的侦查检察院的介入时间点，而对于职务违法案件而言，检察院的介入时间未能明确；在介入方式方面，在检察机关发现监察机关的相关违法行为时，检察机关以何种方式介入调查更为合适，何种方式的介入更能保证监察调查的独立性，并未明确。因此，关于检察监督的具体落实，有待法律法规的进一步细化，在以后的立法中可以通过制定司法解释或其他法律规范的方式予以更为详细的规定，使得检察监督介入于法有据。
（二）职务犯罪案件的特殊性使得检察监督难以落实到位，可以设立单独的检察监督部门予以配合
虽然《实施条例》赋予了检察院作为专门机关强化对监察机关及其人员监督的相关权力，但基于职务犯罪案件的特殊性，如果缺乏相关的应对措施，也难以保证在日后的司法实践中检察机关可以有效地行使法律监督权。在《监察法》出台以前，检察机关享有对职务犯罪案件的侦查权，《监察法》出台后，国家专门成立监察委员会全面掌握对职务犯罪案件的调查，由此可见职务犯罪案件区别于其他一般犯罪案件的特殊性，正如上文所提及，其特殊性使得监察机关办案具有较其他办案主体更强的“秘密性”，对此，本文担忧的是，即使《实施条例》明确了检察机关的法律监督权，面对“位高权重”的检察机关，检察机关要想真正介入调查，有一定的难度。因此，为减轻职务犯罪案件特殊性所带来的焦虑，本文认为可以在检察机关单独设立一个专门办理对监察机关检察监督的特殊部门，明确该部门人员的专业化水平，以减少检察监督介入的难度。
三、结语
《实施条例》正式将司法监督纳入对监察机关及监察人员的监督方式，无疑是国家监察体制改革进程中的一种进步，既表明了监察机关接受全方位监督的坚定决心，也促进了检察机关法律监督在社会主义法治国家建设中的作用发挥。对监察机关及监察人的监督方式的扩张是符合我国政策指引的趋势的，回应了检察机关作为国家法律监督机关的宪法定位，同时对于监察机关因权力相对集中带来的权力滥用的也有一定的预防作用，但仍值得注意的是，现有法律法规对于司法监督的具体落实仍存在制度立法的空白，检察机关法律监督难、软等问题并没有得到有效解决，因此对于检察监督的完善问题仍有待进一步落实。
（作者为西南政法大学刑事诉讼法学硕士研究生）
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