转自：北大法律信息网；源于：《云南师范大学学报（哲社版）》2021年第1期；
作者：王玄玮，男，云南洱源人，云南省人民检察院三级高级检察官，博士，研究方向为宪法学、司法制度、检察学。
【中文摘要】监察机关的调查活动不属于侦查。在刑事诉讼中，检察机关与监察机关之间是互相配合、互相制约的关系，这种关系不同于检察机关与侦查机关之间的法律监督关系。相应的，检察机关办理监委移送案件时的职责也不同于办理侦查机关移送案件时的职责。人民检察院应当与时俱进，准确把握监检衔接中检察职责的尺度，区分“制约”与“监督”的不同内涵，适应监察体制改革给检察履职带来的新变化和新要求。
【中文关键字】刑事诉讼法；职务犯罪案件；监检衔接；互相制约
【全文】
国家监察体制改革后，公职人员职务犯罪案件由监察机关进行调查。2018年10月，立法机关对刑事诉讼法进行修订，在刑事诉讼程序上与2018年3月制定的监察法相衔接。由此，我国刑事诉讼中公诉案件的办理模式进入“调查启动”与“侦查启动”并存的双轨制。在这两种模式中，检察机关的角色和职责是不同的。在“侦查启动”案件中，刑事诉讼法除了规定公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”，还确立了人民检察院对刑事诉讼实行法律监督的基本原则；在“调查启动”案件中，监察法只规定监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间“互相配合、互相制约”，没有规定人民检察院的法律监督职能。简言之，除了互相配合的共同要求外，检察机关与侦查机关之间是监督关系，而检察机关与监察机关之间则是制约关系。
那么，“制约”与“监督”的区别何在？对这个问题的回答，涉及对监察机关与检察机关在刑事诉讼中工作衔接的一系列问题的认识和处理。虽然在法律文本上，“制约”与“监督”是两个不同的概念，有着不同的内涵，但在监察体制改革背景下，监察调查职能本就来自检察机关职务犯罪侦查职能的转隶，而转隶后监察调查与刑事侦查在启动刑事诉讼程序方面的功能相同，职权内容也高度相似。以至于不少学者认为，监察调查的本质就是一种侦查。龙宗智认为：“职务犯罪调查具有犯罪侦查之实”。刘计划认为：“就实质意义而言，刑事诉讼法中检察机关直接受理案件范围的限缩与人员转隶意味着监察委员会职务犯罪调查权就是侦查权。”汪海燕认为：职务犯罪调查权“具有刑事诉讼法上侦查权的法律效果，与公安机关、检察机关的侦查权性质一样，本质是一种‘求刑权’”。张建伟认为：“监察委员会的‘调查权’就是‘刑事侦查权’，调查权的称谓规避了刑事诉讼法的程序控制”；加之2018年修订宪法时，检察机关作为“国家的法律监督机关”的宪法定位并未改变。换言之，监察体制改革后，检察院所行使职权的基本属性仍然是监督属性。鉴于这些因素，学术界对于如何认识监检衔接中检察机关对监察机关的“制约”存在不同看法。比较有代表性的第一种观点是，检察机关对监察机关的“制约”属于“司法监督”。有学者提出，尽管监察权带有鲜明的政治色彩，但作为其核心权力的职务犯罪调查权仍具有司法权属性，故“肯定检察机关对职务犯罪调查权运行进行司法监督，符合宪法对检察机关法律监督机关的职能定位”。第二种观点是，检察机关的“制约”属于“外部监督”。有学者提出，“检察机关的制约属于外部监督机制，虽然监察法没有将人民检察院对监察机关的制约作为监督权的一部分做出规定，但从检察院的法律监督机关的性质以及检察院在刑事诉讼中制约侦查和审判的规定来看，检察机关对监察机关的制约具有外部监督的性质。”第三种观点是，检察机关的“制约”属于“权力制衡”。有学者认为，“‘制约模式’的本质是通过检察机关对监察机关职务犯罪调查行为的审查，进而实现权力制衡”，最终方可“清晰地理顺职务犯罪调查和处理过程中的各种权力关系，从而在法治的框架内有效实现反腐目标”。第四种观点是，检察机关对监察机关的“制约”属于有别于传统追诉模式的“调查——公诉”模式。这种模式的运行，“不仅难以实现监察法所追求的与检察机关相互制约的目标，而且或将呈现‘调查中心主义’的格局，即监察机关的调查游离于‘诉讼’之外，并在‘诉讼’中占据主导乃至‘中心’地位”。
通过对相关文献的梳理可知，学术界目前对监检衔接中检察机关对监察机关的“制约”存在不同认识，其中不乏将这种“制约”与检察机关传统的“监督”职能混同之处。监察委员会是全新的国家权力分支架构，其职权集“党、政、法”三种属性为一体，“已经超出传统的政治理论所能提供的解释框架，对国家机关的权力属性提出新的理论挑战”。笔者认为，检察机关对监察机关的“制约”不同于对侦查机关的“监督”，检察机关在监检衔接中的职责，与检察机关在传统侦诉关系中的职责存在不少区别。本文从立案、侦查（调查）、审查起诉、排除非法证据、不起诉等5个方面入手，对“制约”与“监督”二者间的区别进行梳理和分析，以期准确把握监检衔接中检察职责的尺度，呈现检察机关作为“制约者”不同于“监督者”的履职要求。
一、立案阶段的区别
（一）监察立案不属于刑事立案，检察机关没有立案监督职责
刑事立案是刑事案件的起点，立案程序是刑事诉讼法规定的第一步程序。监察法实施前，任何刑事案件都必须经过立案程序。公诉案件根据侦查机关的管辖分工，分别由公安机关、国家安全机关、人民检察院、海关、监狱、军队保卫部门等进行立案。自诉案件则由原告人起诉后，人民法院直接进行立案。而监察法实施后，监察调查案件成为刑事立案制度的例外，可以不经过刑事立案程序而进入刑事诉讼。虽然监察机关办理案件也有立案程序，但监察调查不是侦查，监察机关不是依据刑事诉讼法进行立案，监察立案不属于刑事立案范畴。《监察法》第三十九条规定，经过初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。可以看出，监察立案的条件是“监察对象涉嫌职务违法犯罪”，既包括监察对象涉嫌职务犯罪，也包括监察对象只涉及职务违法的情形，这与刑事立案必须达到犯罪界限（发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人）方可立案的适用条件有明显区别。依据刑事诉讼法及相关司法解释，检察机关对刑事立案有监督职责，对于侦查机关应当立案而不立案、不应当立案而立案侦查这两种情形，检察机关均可进行监督，相关当事人也可以向检察机关提出监督申请。参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第113条，《人民检察院刑事诉讼规则》第557条。但对监察调查案件，检察机关没有这一职责。依据监察法，监察立案由监察机关主要负责人批准；如果经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，监察机关应当撤销案件。立案与撤案均属监察机关权限范围。
（二）监察调查案件，检察机关不需要另行立案
有一种观点认为，立案是刑事案件进入刑事诉讼的必备环节。既然监察立案不属于刑事立案，那么监察调查终结将案件移送审查起诉，也不能导致案件进入刑事诉讼程序。“既然监察机关的移送行为并不具有诉讼法上的意义，那么检察机关的接收也不能作为适用刑事诉讼法的时间节点。”检察机关应当另行办理立案手续，填补监察调查案件未经刑事立案的程序空白。笔者不赞同这种观点。从理论层面讲，法律规定单独的立案环节是为了严格把握刑事立案的标准，防止侦查权的滥用损害公民权利。监察调查案件移送检察院时，调查活动不但已经发生，而且已经终了，此时再强调立案手续为时已晚，再办理立案手续已经起不到限制刑事追诉程序随意发动的作用。从规范层面看，《监察法》第四十五条规定监察机关调查终结将案卷材料、证据一并移送人民检察院审查起诉，并未要求检察机关另行立案。在中央纪委、国家监委组织编写的监察法释义中，也明确叙述“不需要检察机关再进行立案”。依照《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》（以下简称《衔接办法》）第二十一条，检察机关案件管理部门在接受监委移送的案件时，认为具备受理条件的，及时进行登记即可，不需要办理立案手续。简言之，“监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”
二、侦查（调查）阶段的区别
（一）检察机关不介入监察调查工作，不介入留置措施的适用
在刑事诉讼中，检察机关对刑事侦查活动有进行法律监督的职责，监督的范围十分广泛。其中，对侦查行为合法性以及强制措施适当性的监督是重点。检察机关不但以审查批捕的方式对侦查机关最严厉的强制措施进行司法审查，还持续关注羁押的必要性和羁押的期限，侦查机关需要延长侦查羁押期限的，也要报人民检察院审查批准。只要检察机关认为有必要，可以随时介入刑事侦查活动，参加公安机关对于重大案件的讨论，对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见。而在监察调查案件中，检察机关的参与程度要远远低得多。从整体上讲，检察机关没有监督调查工作合法性的职责。在监察调查阶段，监察法没有任何相关规定要求或允许检察机关介入调查工作。在实务衔接中，检察机关最早也要到监察案件审理阶段才可以介入监察办案程序。对于监察机关最重要的调查措施——留置，检察机关也概不介入。依据监察法，监察机关采取留置措施由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，需报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，需报国家监察委员会备案。需要延长留置时间的，也是报上一级监察机关批准。简言之，留置措施的适用是监察机关自己的事，与检察机关没有法定关系。虽然有学者建议，“可以考虑赋予被调查人及其近亲属申请解除留置的权利，在受到监察机关不当留置的侵害时，赋予其向监察机关或者检察机关的申诉控告权，尽可能降低长期留置、不当留置的比例。”但在法律赋予检察机关相应职能之前，检察机关不应介入留置措施的适用。
（二）可以提前介入监察办案程序，但任务与提前介入侦查活动不同
在刑事诉讼中，检察机关可以随时提前介入侦查活动。其任务除了对案件性质、收集证据、适用法律等提出意见，更重要的是监督侦查活动是否合法。检察机关对侦查活动合法性的监督范围十分广泛，包括强制措施、侦查措施、取证行为、羁押期限、回避规定的执行、诉讼权利和代理权利的保障等，2019年12月最新修订的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》）中将侦查活动监督的内容细化为16项。参见《人民检察院刑事诉讼规则》第567条。在监察调查案件中，检察机关也可以提前介入。“对监察委员会调查案件的提前介入，是指检察机关针对监察委员会立案调查的刑事案件，应监察委员会的邀请，派员提前介入调查，对案件定性、证据收集、事实认定、法律适用、案件管辖等提出意见和建议，以保证案件顺利进入起诉阶段。”虽然检察机关可以提前介入监察调查案件，但适用时有两个限制条件：一是只能在进入案件审理阶段后方可介入，在案件调查阶段不能介入；二是只能应监察机关商请介入，不能像刑事诉讼中在检察机关认为必要时介入。参见《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第12条。介入的任务也与刑事诉讼有所不同，依照《衔接办法》的规定，主要任务有两个：一是对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，特别是提出是否需要补充证据的意见；二是对检察机关下一步是否需要对嫌疑人采取强制措施进行审查，为案件移送审查起诉后的办案工作做好准备。因此，有学者将监察案件中检察机关提前介入的性质界定为“由监察机关主导、检察机关参与的重大案件决策咨询机制”。刑事诉讼中检察机关提前介入最重要的工作任务——对侦查活动进行监督，在监察调查案件中没有规定。
三、审查起诉的区别
在监检衔接过程中，审查起诉是一个重要的标志性节点。因为从审查起诉阶段开始，监察调查案件才真正“汇入”刑事诉讼程序，接受刑事诉讼法的规制。在修订后的《刑事诉讼法》中，直到第二编之“提起公诉”一章（第三章），才第一次出现“监察机关”的字样。参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第170条。在监察法草案征求意见时，草案中原来规定的是“监察机关调查终结的案件移送人民检察院起诉”，没有规定审查起诉的内容。到监察法正式通过时，才修改为“移送人民检察院依法审查、提起公诉”。法律文本增加了“依法审查”4个字，体现检察机关与监察机关“互相制约”的法治要求，也体现立法机关对人民检察院审查把关作用和价值的认同。
不过要注意的是，检察机关对监察调查案件进行的审查起诉，与对侦查案件的审查起诉存在一些区别。
（一）对监察调查案件的审查主要是实体性审查
依照刑事诉讼法，检察机关对侦查机关移送的案件进行审查，审查内容既包括犯罪事实、情节、证据、罪名等实体性内容，也包括侦查活动是否合法等程序性内容，《刑事诉讼规则》将检察机关审查起诉内容细化为13项。参见《人民检察院刑事诉讼规则》第330条。而监察机关移送审查起诉的案件则不同，审查内容主要限于实体性内容。按《衔接办法》第二十六条规定，人民检察院应当查明的内容主要围绕犯罪事实是否清楚、证据是否确实充分这一核心，没有“强制措施是否适当”“侦查活动是否合法”这两项程序性内容。虽然审查事项中“调查的各种手续和文书是否完备”“证据是否依法收集”等内容看似涉及监察调查程序，但审查目的也是为了确认起诉意见书指控的犯罪是否成立，不是在法律监督的意义上进行审查。如果认为监察机关调查活动或取证行为有违法情形，按现有规定，检察机关无权直接监督纠正，只能以退查或要求重新取证的方式加以制约。检察机关对公安机关等侦查机关常用的《纠正违法通知书》，不能适用于监察机关。这一点，体现检察机关作为监督者与制约者的不同角色时在职责履行上的重大区别。
（二）认为证据不足时，适用退查制度上存在差别
对于公安机关移送的案件，人民检察院如果认为需要补充证据，“可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查”，在补充证据的方式上具有较大的决定权。而对于监委移送的案件，人民检察院如果认为需要补充证据，“应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查”。可见，在监察调查案件中，需要补充核实时应优先考虑退回监察机关补充调查，只有在特殊情况下才会由检察机关自行补充侦查。这一差别，体现监察委办理的案件“政治性强、比较敏感”的特殊性。哪些情况属于特殊情况？根据《衔接办法》第四十条的规定，只有在检察机关认为基本犯罪事实已经查清，但言辞证据个别情节不一致且不影响定罪量刑，或者书证、物证需要补充鉴定等少数情况下，检察机关方可自行补充侦查。
但在实践中，还存在着反映较多的另外一个问题——退查难。2018年是职务犯罪侦查权转隶后的第一年，全国检察机关受理各级监察委员会移送职务犯罪16092人，其中退回补充调查1869人次，退查率同比下降37个百分点。究其原因，有的地方监委对退查的认识与检察机关不一致，认为退查是打击效果不佳的体现，个别地方还存在拒绝接受退查的情况。有些地方监委甚至对检察机关提出“零退查”的要求，这无疑违背“互相制约”、检察机关依法独立行使检察权等宪法原则。按照《衔接办法》第三十七条的规定，监委移送审查起诉的案件，犯罪事实不清、证据不足的应当退回监委补充调查，但检察机关在作出退查决定前，应当与监委沟通协商。这里的“沟通协商”，应当理解为一种工作方式，不能理解为“征得监委同意方可退查”。退查是法律赋予检察机关对案件严格审核把关的一种法定制约方式，退查权应当得到充分的尊重和保障。随着监察体制改革的推进和监检衔接工作的逐步协调，退查难的问题有所好转。2019年，全国检察机关受理各级监察委员会移送职务犯罪嫌疑人24234人次，其中退回补充调查7806人次，退查率同比增加16.3个百分点。
（三）发现遗罪漏犯时，处理方式上存在差别
在两类案件中，检察机关审查起诉的工作内容都包括查明“有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人”，但处理方式不同。对公安机关移送案件，人民检察院发现遗漏罪行或者有依法应当移送起诉的同案犯罪嫌疑人未移送起诉的，应当要求公安机关补充侦查或者补充移送起诉。对于犯罪事实清楚，证据确实、充分的，也可以直接提起公诉。参见《人民检察院刑事诉讼规则》第356条。但对于监委移送案件，监察法和刑事诉讼法中都没有直接规定此种情况应当如何处理。笔者认为，检察机关在审查起诉时发现遗罪漏犯，向监察机关提出是必要的，但处理方式应当于法有据。既然法律规定检察机关有权将案件退回监委补充调查，那么可以采取退查的方式，将检察机关的理由和依据书面反馈监察机关，由监察机关进行调查处理。至于监察机关是否补充移送起诉，或者另案处理，或者不移送司法以其他方式处理（如给予政务处分），这属于监察机关的权限范围。监察机关作为政治机关，对监察对象的处置带有一定的政治考量因素。对相似的违法犯罪事实，监察机关根据本人认罪悔罪表现，结合情节、危害后果、社会影响以及是否立功、有无其他违纪行为等因素，也可能会做出不同处理。因此，检察机关在目前法律没有授权的情况下，不宜要求监察机关补充移送起诉，更不能如刑事诉讼中直接提起公诉，只需要以法律允许的方式向监察机关提出即可。个别案件确有必要进行追诉但与监委存在意见分歧的，可以向上级检察院报告，由上级检察院与同级监委协商处理。在这一点上，制约与监督的不同职责要求也是存在重大区别的。
四、排除非法证据的区别
排除非法证据是检察机关在刑事诉讼中的重要职责。在监察法和刑事诉讼法中，都有关于排除非法证据的相关规定。虽然监察调查活动不纳入刑事诉讼范畴，不受刑事诉讼法规制，但监察法还是将对证据的要求与刑事诉讼法相对接，这也是为了调查终结后指控犯罪、定罪量刑的需要。该法第三十三条第二款规定，监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。不过尽管如此，侦查案件与调查案件在排除非法证据方面还是存在一些区别。
（一）监察法中，排除非法证据的范围较宽，要求较高
在刑事诉讼中，非法证据的排除包括两种情况：首先，非法言辞证据绝对排除。法律规定，采用刑讯逼供等非法方法收集的言辞证据应当予以排除。其次，非法实物证据相对排除。法律规定，收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。也就是说，非法收集的客观证据，司法办案中原则上给予补救机会，经补正或合理解释后可以作为定案依据。但在监察法中，法律做了更加严格的规定。体现在两个方面：第一，《监察法》第三十三条第三款规定：以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。这里规定依法予以排除的证据并不区分言辞证据和实物证据，从文义上看包括所有的证据。据此，如果是非法收集的实物证据也应当依法排除，没有补救的机会。第二，《监察法》第四十三条第二款规定：严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。这里对“非法方法”的列举范围更宽，不存在刑事诉讼中对“采用刑讯逼供等非法方法”具体包括哪些方法的争议。特别是，司法实践中对于以欺骗、引诱等方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述，是否应作为非法言辞证据予以排除，争议较大。但按照监察法的规定，此种情况也在排除之列。
不过要指出的是，在《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》中，应当排除的非法证据的范围大为缩小，只确定了5种，即：（1）采取殴打、违法使用戒具等暴力方法或者变相肉刑的恶劣手段，使被调查人遭受难以忍受的痛苦而违背意愿作出的供述；（2）采用以暴力或者严重损害本人及其近亲属合法权益等进行威胁的方法，使被调查人遭受难以忍受的痛苦而违背意愿作出的供述；（3）采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的被调查人供述；（4）采用暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法收集的证人证言、被害人陈述；（5）收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正，且不能补正或者作出合理解释的。参见《国家监察委员会移送最高人民检察院职务犯罪案件证据收集审查基本要求与案件材料移送清单》之二“职务犯罪案件证据收集基本要求”，第（六）项“非法证据认定与排除”。这一范围，与刑事诉讼法中规定的非法证据排除原则与范围大致相同。有监察人员撰文认为，研究非法证据排除规则不能罔顾实际、超越国情，现阶段惩治腐败、打击犯罪仍然是监察调查的最主要目标，制度设计时“不能脱离实体正义空谈程序正义，甚至将程序正义置于实体正义之上”。笔者认为，这一认识在实践中具有一定的普遍性。检察机关在适用非法证据排除规则时，法律规定与实施效果之间确实可能存在一定的落差，对此要有正确预期，不切实际地硬性追求制度设计的理想效果是难以做到的。
（二）对监察机关非法证据的排除，操作性不强，排除难度大
对侦查案件中非法证据的排除，法律的规定比较完备，操作性强。例如，《刑事诉讼法》第五十七条规定人民检察院有权进行调查核实、有权提出纠正意见直至追究刑事责任；第五十九条规定可以通知侦查人员出庭说明情况；第一百七十五条规定可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；等等。这些规定，对检察机关履行法律监督职能有比较充分的保障。2010年，“两高三部”还联发了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》。上述这些规定，都只适用于侦查机关移送起诉的案件。对于监察调查的案件，到目前为止排除非法证据的具体规定和操作条款十分有限，操作性不强。其中可能构成排非障碍的主要问题有：第一，是否可以通知监察人员出庭说明情况不明确。监察人员不是侦查人员，所以肯定不适用侦查人员的规定。刑事诉讼法规定“人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况”，条文中的“其他人员”是否包括监察人员，需要进一步明确。第二，监察机关讯问、取证录音录像的调取和播放受一定限制。按《监察法》第四十一条规定，调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，但音像资料“留存备查”。《衔接办法》进一步规定：调查过程的录音、录像不随案移送检察机关。如果检察机关认为需要调取的，需要与监察机关沟通协商。在刑事诉讼中，检察机关调取的录音、录像不但要移送人民法院，必要时还需要提请法庭当庭播放，对有关异议或者事实进行质证。但监委办案的录音、录像，由于有十分严格的保密要求，在诉讼中的使用有一定限制。第三，要求调查人员说明取证合法性的执行效果有待观察。按《刑事诉讼规则》第七十四条规定，人民检察院认为可能存在以刑讯逼供等非法方法收集证据情形的，可以书面要求监察机关对证据收集的合法性作出说明。说明应当加盖单位公章，并由调查人员签名。这一规定十分必要，但这只是检察机关单方面的规定，在《衔接办法》中没有监委一方相应的规范内容相配合，其执行效果有待观察。总之，如同有学者指出的：“非法证据排除在普通刑事案件中都非常难，在职务犯罪案件中则是‘难上加难’。不仅在于非法证据证明难，还在于监察机关与同级党委的纪委合署办公，在政治构架中监察机关‘位高权重’，依法独立办案的能力会有减弱。”该文作者选取2019年内各地监察委员会办理的职务犯罪案件的裁判文书进行分析，没有发现一件有非法证据被排除的案件。
五、不起诉的区别
不起诉是检察机关对监察调查案件进行制约最有力的方式。在监察法起草过程中，针对检察机关作出不起诉决定的相关讨论也最为激烈。监察法草案一度规定，检察机关作出不起诉决定前要听取监察委员会意见。当时不少学者认为，草案要求“事先征求意见混淆了互相制约的关系，对检察机关独立行使职权形成干预或威慑”。因此，监察法通过时删去了要求事先征求意见的规定，检察机关依法有权独立作出不起诉决定。不过，监察机关在实务中仍然强调沟通协商的重要性，认为检察机关在作出不起诉决定前“应当积极与监察机关开展工作层面的沟通，征求监察委员会的意见”。当然，这里说的“征求意见”也应当理解为是一种工作方式方法，不应理解为“经监委同意才可以不起诉”。检察机关与监察机关同为打击职务犯罪的追诉方，双方之间积极沟通协商有利于加强工作配合、减少意见分歧。但同时，“征求意见”也应有度。即使征求意见，对案件作出客观公正的处理决定仍然是检察机关的法定职责。有学者提出，对于监察机关移送的案件，“检察机关要做不起诉决定将变得极为困难。”笔者认为，这高估了问题的严重性。一方面，不起诉不同于提前介入和退查，这是检察机关对案件质量把关的最后一道关口，“征求意见”的要求不应当也不至于影响检察机关依法履职。从“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制改革要求来讲，征求监察委员会意见并不能成为检察机关办理错案的免责事由。检察官对自己承办的案件质量终身负责，因此必须审慎地进行起诉审查。如果案件不符合起诉条件，必须依法作出相应决定。另一方面，从监察机关的角度来看，尊重司法机关独立办案的要求也日益得到强调。2019年1月，中共中央办公厅印发的党内法规对纪检（监察）机关提出明确要求：“案件移送司法机关后，审查调查部门应当跟踪了解处理情况，发现问题及时报告，不得违规过问、干预处理工作。”《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第57条第2款。工作数据显示，2018年全国检察机关受理监察委员会移送职务犯罪后作出不起诉决定仅250人，而2019年这一数据上升至704人，增长1.82倍。前引2019年、2020年最高人民检察院工作报告。可见，检察机关对不起诉权的运用也逐渐走向常态。
与侦查启动案件的不起诉相比，调查启动案件的不起诉在程序上有两个主要区别。第一，对于监委移送的案件，人民检察院作出不起诉决定需经上一级人民检察院批准。无论绝对不起诉、相对不起诉还是存疑不起诉，三种情况下都须如此。而在公安机关移送起诉的案件中，没有这一要求。第二，监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以直接向上一级人民检察院提请复议。在公安机关移送的案件中，公安机关如果要求复议只能向作出不起诉决定的人民检察院提出，再提请复核时才能向上一级人民检察院提出。这两点区别，反映了职务犯罪案件的特殊性，监察法要求检察机关对此类案件作出不起诉决定时应当比其他案件持更加慎重的态度。类似地，检察机关对自侦案件的不起诉也同样十分慎重。国家监察体制改革后，检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权职能转隶，但保留了司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的14个罪名的侦查权。在《刑事诉讼规则》中，最高人民检察院规定，检察机关自侦案件拟作不起诉决定的，也应当报请上一级人民检察院批准。
六、结语
监察体制改革是国家政治制度的重大改革，其影响广泛而深远，给检察机关的司法办案任务和形势也带来巨大变化。监察体制改革后，虽然检察机关作为国家的法律监督机关的宪法定位不变，但法律监督的内涵和要求也处于改革发展变化过程之中。在公权力领域，法无授权不可为，检察机关的法律监督权必须依法行使。监察机关的调查活动不属于侦查。在刑事诉讼中，检察机关与监察机关之间是互相配合、互相制约的关系，这种关系不同于检察机关与侦查机关之间的法律监督关系。相应地，检察机关办理监委移送案件时的职责也不同于办理侦查机关移送案件时的职责。在监检衔接关系中，检察机关虽然不是法律监督者，但对监察委员会具有制约职能，应当强化制约意识。“就监察委员会与‘两院’的相互配合、相互制约而言，法院、检察院对监察委员会的制约是第一位的，配合是第二位的，制约先于配合。”检察机关的制约职能既不能越位，也不能缺位。检察机关对监察机关的“制约”，呈现出依法制约、适度制约、结果制约等特征。面对监检衔接这样的新任务，检察机关应当与时俱进，准确把握监检衔接中检察职责的尺度，履行好法律赋予的“互相配合、互相制约”职责，推动监察委员会调查案件的法治化水平不断提升。
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