案件承办确定机制的完善

转自：北大法律信息网；源于：《人民检察》2021年第9期；

作者：王玄玮，云南省人民检察院第六检察部副主任，法学博士，全国检察业务专家。

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　　案件承办确定机制主要指案件分配机制，也包括案件承办人的回避、变更和相关的监督管理机制。案件进入检察机关以后，分配给谁来办理？怎样分案可以最大限度避免人情案、关系案等廉政风险的发生？怎样分案可以确保检察官之间工作量的均衡？怎样分案可以促进检察机关的有效运转？这些就是案件承办确定机制要解决的问题。总的来讲，案件承办确定机制关系到检察业务活动源头的司法公正，属于检察权运行机制的重要一环，因而也是司法责任制改革的重要内容之一。

　　一、案件承办确定机制的规范现状

　　在过去较长时期，检察机关实行各业务部门自行受理案件并分配案件的机制，分案主要由业务部门负责人进行。案件管理部门（以下简称“案管部门”）成立后，检察机关实现了“受审分离”，案件由案管部门统一受理，分流到不同业务部门，业务部门负责人再进行二次分配，但此时仍然属于人工分案阶段。司法责任制改革后，检察机关开始探索案管部门通过全国检察业务应用系统将案件直接分配至检察官的新型分案方式。这一改革要求，最早规定于最高人民检察院2015年发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中。《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第二十六条指出，建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。重大、疑难、复杂案件可以由检察长指定检察官办案组或独任检察官承办。既然是随机分案，就不能由部门负责人指定承办人，而必须由全国检察业务应用系统按照一定的规则随机确定承办人，分案模式开始进入系统分案阶段。

　　为了落实《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的要求，2017年制定了《最高人民检察院机关案件承办确定工作管理办法（试行）》。但这个规定只针对最高人民检察院自身，效力未及于全国检察机关。截至目前，全国检察机关统一适用的案件承办确定机制尚未出台。部分省级检察院自行出台了适用本地的案件承办确定工作规定。

　　2019年，中央政法委和最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于加强司法权力运行监督管理的意见》，对完善案件承办确定机制进一步提出要求：“完善随机分案为主、指定分案为辅的案件分配机制。根据案件类型和繁简分流安排，随机确定案件承办人，非因法定回避情形或者工作调动、身体健康、廉政风险等事由，不得变更。如需对随机分案结果进行调整，应当由院长、庭长和检察长、业务部门负责人按权限审批决定，调整理由及结果应当及时通知当事人并在统一办案平台公示。重大疑难复杂案件可以指定分案。明确指定分案的范围和条件，指定分案的情况应当在统一办案平台中留痕。”这一规定是目前针对案件承办确定机制最新的顶层设计，是各地检察机关推进此项改革任务的主要遵循。

　　二、案件承办确定机制的价值目标

　　案件承办确定机制旨在实现以下价值目标：

　　一是公正。在过去实行人工分案的时期，案件当事人可能会想方设法找到自己熟悉的检察人员，部门负责人可以指定其承办相关案件，这样人情案、关系案就很难避免。司法责任制改革要求建立以随机分案为主的分案机制，目的就是要在待办案件与承办人员之间设立一道“防火墙”，在分案环节杜绝廉政风险的发生。现有的分案模式下，案件录入全国检察业务应用系统后，系统会根据事先确定的轮案规则，自动随机分配案件。不论是案管部门负责人，还是办案部门负责人，都不能擅自改变系统选定的承办人。在检察权运行机制源头处保障司法公正，这是案件承办确定机制的首要价值目标。

　　二是公平。这里所说的“公平”指的是检察机关内部，办案检察官之间在案件分配方面的公平。在过去实行人工分案的时期，分案上的公平很难实现。首先在分案数量上，为了避免案件积压，一般而言工作勤勉的检察官会被分配较多案件，办案拖沓的检察官则被分案较少。其次在案件难易程度上，基于检察官队伍年资、经历和背景的差异，也会出现一部分检察官分到的案子总是相对容易，另一部分检察官则经常“啃硬骨头”的现象。再次是在亮点案件的分配上，部门负责人可能会把领导重视、容易“出彩”的案件分给与自己关系较近的检察官去办。由于分案上不能保证公平，可能会影响办案部门内部工作开展。实行随机分案模式后，这些问题将得到一定程度的缓解。

　　三是效率。过去实行人工分案时，一个案件分到承办检察官手上至少要经过受理部门、办案部门负责人、办案部门内勤等几个环节，无论哪个环节出现梗阻，都会造成办案时限的无谓消耗。特别是案件量较大的单位和部门，分案压力集中在办案部门负责人身上，在分案环节耗费时间不可避免。实行随机分案后，分案环节改为案管部门与承办检察官之间“点对点”一步到位，分案效率大大提高。只要全国检察业务应用系统一确定承办人，承办检察官在系统上即可查看分案情况，即使案件的实体卷宗尚未流转签收，承办检察官也可以先在系统上进行办案准备工作，时间耗费大大减少。另外，过去人工分案模式下分案信息碎片化，对案件进行人工登记、统计与跟踪，难免效率低下，不利于对案件的监督管理。实行系统随机分案后，案件信息与工作进展情况在系统上一目了然，院领导、办案部门负责人对案件的监督管理效率也大大提高。

　　三、目前案件承办确定机制存在的问题

　　（一）随机分案的执行不够严格

　　实行随机分案，首先约束的是办案部门负责人的权力。在一些地方，少数办案部门负责人对过去的分案模式还比较留恋，希望在案件分配上保留一定权力，所以在向案管部门提供轮案规则时，以各种方式搞变通、打折扣。如有的提出，案管部门受理的案件实行随机分案，控申部门受理的案件实行指定分案；有的提出，下级检察机关提请抗诉的案件实行随机分案，当事人申诉的案件实行指定分案，等等。而案管部门出于工作关系协调等各种考虑，执行随机分案制度并不严格，对办案部门提供的轮案规则一概接受。有的甚至在全国检察业务应用系统确定承办人后，先征求办案部门意见，如无异议再正式流转案件。如果办案部门有异议，则人工干预系统选择结果。这样，表面上是随机分案，实际上还是含有指定分案的因素。这些做法显然与司法责任制改革的要求不相吻合。

　　（二）指定分案的适用范围不清

　　《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》和《关于加强司法权力运行监督管理的意见》都明确规定重大疑难复杂案件可以指定分案。但哪些情况属于重大疑难复杂案件，由于没有权威解释，目前概由各地检察机关自行掌握。据笔者理解，所谓“重大疑难复杂案件”，指的是案件有重大社会影响或者在事实认定、法律适用、政策把握等方面存在特殊疑难的案件，这样的案件应当是极少数。部分地方检察机关以案件类别为标准进行指定分案的规定，显然对“重大疑难复杂案件”的理解过宽，不当扩大了指定分案的适用范围。由于顶层设计对指定分案的适用范围规定不清，一些地方出现了对随机分案执行不严的情况。

　　（三）承办人变更的程序不明确

　　对于案件承办人的变更，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中只规定了一种情形，即检察官被投诉违法办案的，检察长认为必要时可以进行更换。《关于加强司法权力运行监督管理的意见》对案件承办人的变更程序提出了几条原则性要求，但目前尚无具体规定予以落实。在实践中，一些地方对案件承办人的变更比较随意，如以随机确定的案件承办人出差或休假为由予以更换。个别地方甚至以更换承办人为手段变相延长办案时限。有的地方还出现检察官不愿办理有难度的案件，随便找个理由申请变更承办人的情况。对于一些确实需要变更承办人的合理事由，由于缺乏相应规定又难以调整。如某系列案件有数件甚至数十件，本来只需要一名检察官即可完成案件审查，结果按轮案规则，这些案件被分配给多个检察官，造成重复劳动；有的案件与现有案件属于关联案件（如分案处理的共同犯罪案件），以同一检察官承办为宜，本应当调整承办人，但也因依据不明难以调整。

　　（四）入额院领导的分案需要改进

　　在一些地方，入额院领导承办的案件相对简单，大多为盗窃、交通肇事、危险驾驶等普通刑事案件，有些院领导甚至选择办理备案审查、指定管辖、批准延长羁押期限等程序性案件。上级考核时，这些地方的院领导虽然办案数量较多，但实际上办理的都是程序案、简单案等“凑数案”。这样的状况，与最高人民检察院规定的入额院领导应当主要办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件的要求相悖。这主要是因为案件承办确定机制不完善，一些院领导突破指定分案的适用范围，规避自动轮案机制。

　　（五）案件分配系统的智能化不足

　　系统随机分案解决了人工分案模式下根据部门负责人的主观好恶以及人际关系亲疏远近影响分案的问题，实现了分案环节的基本公平。但是，单纯执行系统随机轮案也无法达到科学合理分案的最佳状态。最大的问题在于，随机分案模式下很难做到为待分案件找到适合的承办人。简言之，简单随机分案实现不了“人案匹配”。不同检察官有各自的办案专长，如果分案结果与检察官办案专长之间经常不符，那么也会影响办案质量与效率。导致这一问题产生的原因，主要是目前的案件分配系统智能化不足。因此，建立依托大数据、云计算技术的智能分案系统意义重大。它能够在符合公平原则的前提下同时兼顾检察官的办案能力、业务专长、案件的难易程度等因素，从而实现“人案匹配”，真正达到公正高效司法的目的。

　　四、案件承办确定机制的完善建议

　　针对以上问题，建议顶层设计上尽早出台关于案件承办确定机制的管理规定，补齐司法责任制规范体系这一短板，进一步完善案件承办确定机制。对于应当纳入规定的内容，笔者有如下建议。

　　（一）进一步严格落实随机分案机制

　　首先，强化随机分案的工作要求。应当在相关规定中明确：只有明确列举的符合特定情形的重大疑难复杂案件才可以实行指定分案，其他情况一律实行随机分案。随机分案产生的案件承办人不必经过办案部门确认。如果承办人确实需要更换的，只有符合规定条件才可以调整。其次，提高指定分案的审批权限。对于拟采取指定分案的，不能由办案部门自行决定，可以由办案部门提出建议，交案管部门审核，由分管院领导审批决定。入额院领导承办案件拟指定分案的，由检察长审批决定。再次，开放系统分案情况内部查询。包括入额院领导在内的每名检察官的分案情况均可查询。检察官每年承办多少案件，有多少是随机分案，多少是指定分案，理由是什么，办案平台上均可知晓，以此强化监督制约，确保分案环节实现公正。

　　（二）细化指定分案的适用范围

　　首先，要对“重大疑难复杂案件”的内涵进行界定。对于符合“重大疑难复杂案件”的标准应当明确列举，从严掌握，如案件具有重大社会影响，在法律适用方面具有普遍指导意义，属于新类型案件，等等。特别要杜绝把某一类或几类案件列入其中的做法。对于职务犯罪案件、经济犯罪案件、未成年人犯罪案件、知识产权案件等需要专业化办理的案件，可以采取设立若干专业化办案组的方式，在办案组内按照轮案规则实行随机分案。员额检察官数量较少的检察院，一名检察官可以编入不同办案组，仍然可以实行专业化轮案。其次，指定分案的适用范围应与“捕诉一体”办案机制改革相衔接。例如，提前介入侦查引导取证的案件，原则上分配给提前介入的检察官；立案监督后提请批准逮捕的案件，原则上分配给原办案检察官；追捕、追诉同案犯的案件，原则上分配给原办案检察官，等等。在民事检察业务中也有类似的情况，如跟进监督的案件，原则上分配给原办案检察官；办理申诉案件过程中发现的审判人员违法行为监督或执行活动监督案件，原则上分配给原办案检察官。即指定分案的适用范围除了“重大疑难复杂案件”，还应当包括按照诉讼效率原则运行的案件。

　　（三）明确规定承办人变更的程序

　　《关于加强司法权力运行监督管理的意见》对案件承办人的变更程序提出了非因法定事由不得调整、调整需按权限审批、调整理由及结果公示等三项原则性要求，需要检察机关在相关规定中予以落实。对于承办人变更的事由，《关于加强司法权力运行监督管理的意见》规定了法定回避、工作调动、身体健康、廉政风险等四种情形。其中，法定回避除了承办人与案件存在利害关系外，还应当包括下级检察机关或其他侦查机关提请复议或报请重新审查的案件，原承办检察官不能继续承办的情形。除了上述已经规定的情形，根据检察办案实践的需要，还应当包括系列案件与关联案件的适用情形。在审批程序上，承办人变更与指定分案的审批权限应当一致，不能由办案部门自行决定，可以由办案部门提出建议，交案管部门审核，由分管院领导审批决定。承办人变更情况应当在办案平台上公示，自觉接受内部监督。

　　（四）明确对入额院领导的分案要求

　　应当严格执行最高检相关规定，落实入额院领导主要办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件的要求。建议案管部门在受理案件时，对符合上述条件的案件进行标注。入额院领导承办案件，从标注案件清单中进行随机分案，或由检察长从标注案件清单中指定分案。最低限度的要求是，入额院领导与分管部门检察官排入同一轮案组，按照办案任务比例进行随机分案，真正发挥入额院领导在司法办案中的示范引领作用。

　　（五）不断提高分案系统的智能化程度

　　人工智能分案机制的建模主要是由法律专家和计算机专家对影响案件分案的因素进行模块化处理，建立结构化的案件和检察官资料库，以可视化的图谱方式描述各变量及各因素之间的概念层次及逻辑推理关系。分案系统的智能化是一个技术问题，检察机关关于案件承办确定机制的管理规定不一定能直接解决技术问题，但有必要对分案系统智能化提出要求。分案系统应当实现自动收集案件难易程度评价指标和检察官办案能力综合指标，构建数据实时动态更新体系，根据特定的匹配规则，将案件随机分配给最为适宜的检察官办理，从整体上实现检察办案资源的优化配置，在确保公正的前提下实现司法效率的最大化。