最高人民检察院《关于刑事诉讼法律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见》（已失效）

最高人民检察院关于律监督工作贯彻刑诉法若干问题的意见

（高检发研字[1997]1号 1996年12月31日）

一、关于对刑事诉讼实施法律监督的原则

（一）对法律监督原则的理解

刑事诉讼法总则中确定了“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的刑事诉讼的基本原则，在刑事诉讼的具体环节上如立案、逮捕执行、庭审、减刑、等环节完善了人民检察院法律监督的措施，在刑事诉讼法中增强了监督的可操作性，这对于保证刑事诉讼的公正和高效、完善我国检察制度、强化法律监督职权都具有特别重要的意义。

人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督的原则，应当从四个方面理解：

1、在刑事诉讼法中，人民检察院是专门的法律监督机关，监督的主体是作为国家专门法律监督机关的人民检察院。

2、加强人民检察院对刑事诉讼的法律监督，目的是保障公安司法机关统一正确地执行刑事法律，维护刑事司法的公正和效率。

3、人民检察院对刑事诉讼实行法律监督，必须严格依照法律规定的范围和程序进行，法律监督本身必须具有合法性。

4、人民检察院在刑事诉讼中监督的主要内容是公安机关的侦查后动、人民法院的刑事审判活动和监狱、看守所等刑罚执行机关的执行活动是否合法，刑事诉讼是公安司法机关在当事人和其他诉讼参与人的参加下，依照法定程序查明案件事实，适用解决被告人刑事责任的侦查、起诉、审判和执行活动，从广义上说监督的对象也包括诉讼当事人和其他诉讼参与人的诉讼行为，但人民检察院法律监督的重点应当是公安司法机关的侦查、审判、执行活动是否合法。

（二）法律监督与相互制约的关系

刑事诉讼法在规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”的同时，还规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”人民检察院的法律监督与公、检、法三机关之间的相互制约既有联系，又有质的区别，不能相互混淆和替代。

监督与制约的联系在于，监督也是一种制约、制衡、约束，刑事诉讼中监督与制约都能起到防止和纠正工作中失误的作用，以利于正确认定事实和运用法律。

监督与制约的区别在于：

1、互相制约是由于检察机关承担一定的诉讼任务所产生。侦查、控诉、审判由于分工不同，职能的内涵各异，互相衔接，交互发生作用面产生互相制约的诉讼机制，这种互相制约以一方的存在作为另一方存在的前提。而诉讼监督职能是由于完法和法律规定检察机关是法律监督机关，对诉讼活动是否合法的监督是检察机关法律监督的一种形式和诉讼中的具体体现。正因为如此，在刑事诉讼中，只有检察机关才是监督主体，而并非互相制约的各方都互为监督主体。

2、制约与监督的表现形式不同，制约主要表现为一个程序结束向另一个程序转换时两个诉讼程序的主体间的相互关系，它的指向主要是诉讼的结果。而诉讼监督则不同，它存在于诉讼活动的始终，不仅包括对诉讼结果的监督，而且也包括对诉讼过程的监督。

3、制约与监督的行为走向不同，制约是双向的，但监督是单向的，不具有双向性的特征。对诉讼活动的监督是以提出纠正意见作出监督指令的形式进行，被监督部门应当执行。对诉讼活动的制约是诉讼主体间复议、复核、退回程序等方式进行。

4、制约与监督的运作结果不同，互相制约关系随着诉讼程序的推移而自行得以解决。对刑事诉讼中违法行为的监督，是以违法行为得到纠正而得以解决。

（三）人民检察院对刑事诉讼的法律监督要通过办案实现

在刑事诉讼中，人民检察院参与刑事诉讼的整个过程中，在依法对刑事诉讼实行法律监督的同时承担着侦查、审查批准逮捕、审查起诉、出庭等职能。这些职能本身就体现了人民检察院的法律监督职权，人民检察院正是在审查批捕、审查起诉和出庭公诉等具体工作中进行法律监督的，也就是说，人民检察院的法律监督是通过具体办案实现的，办案是检察机关实行法律监督最有效的手段。高检院提出的“严格执法，狠抓办案”的方针表明了这一点。检察机关是在查处犯罪案件中，在审查批捕、审查起诉中，在庭审活动中以及其他诉讼活动中，实行法律监督。

二、立案监督

刑事诉讼法第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一修改，是针对司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，强化了人民检察院的立案监督。

（一）实施立案监督的案源和监督重点

根据刑事诉讼法的规定，人民检察院对公安机关立案监督案件的来源应当是：（1）在审查批准逮捕工作中发现的；（2）在审查起诉工作中发现的；（3）被害人提出控告的；（4）党委、人大等有关部门提出的。

立案监督的重点应当是具有下列情形之一，公安机关有案不立、有罪不究、以罚代刑的：（1）案情重大的；（2）有较大社会影响的；（3）涉嫌徇私舞弊的。

对公安机关立案监督权的行使应当慎重，严格程序，力求准确。要突出监督重点。那种要求公安机关把立案决定书、不立案决定书都向检察院备案审查的主张是不可取的，在实践中也是很难执行的，检察机关也没有力量承担。

对公安机关立案监督要严格执行审批程序。对于需要公安机关说明不立案理由的，应当经职能部门审查提出意见，做主管检察长决定。对于需要通知公安机关立案的，应当由检察长决定，疑难、复杂或者重大的案件，由检察长提交检察委员会讨论决定，并向上一级人民检察院备案。

检察机关通过立案监督，通知公安机关立案具有指令性，公安机关接到立案通知应当立案。这就要求，检察机关立案决定必须准确。公安机关按照检察院的通知立案的案件，一般应是可以逮捕，提起公诉的案件。如果公安机关按照检察院的通知立案的案件，在审查批捕和审查起诉中，经审查不需要追究刑事责任，就会出现“立也检察院决定，撤也检察院决定”的被动局面。我们应尽量减少这种被动情况的发生。

（二）关于国家机关工作人员利用职权实施其他重大犯罪案件的立案监督

对于国家机关工作人员利用职权实施刑事诉讼法明确规定应由检察机关受理直接立案侦查案件以外的其他重大犯罪案件，除应按照立案监督程序通知公安机关立案外，也可以适用刑事诉讼法第十八条第2款的特殊规定，经省级以上人民检察院决定，由人民检察院立案侦查。

刑事诉讼法第十八条第2款的特殊规定，主要是赋予人民检察院对立案活动、侦查活动实施个案监督的权力，是为了充分发挥人民检察院的法律监督职能，解决刑事司法实践中有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，以保证使犯罪分子无一例外地受到刑事追究。人民检察院通过这种方式对一些个案行使追诉权，并不是要包揽其他机关的侦查权，而是通过这种方式加强执法监督，促进严格执法，维护国家法律统一正确实施。

根据司法实践的具体情况，属于这类的案件主要包括：

（1）有关机关对于国家机关工作人员犯罪案件有案不立、有罪不究，经人民检察院通知立案仍未依法追究的案件；

（2）以罚代刑，降格处理，经人民检察院督促后仍不纠正的案件；

（3）对于是否构成犯罪，认识不一致，而人民检察院认为应当依法追究刑事责任的案件；

（4）一案数罪，既有属人民检察院管辖的，又有属公安机关或其他部门管辖的，由人民检察院管辖更为适宜或者后者坚持不受理的案件；

（5）对案件管辖发生争执，而有管辖权的机关拒不侦查或者长期拖延不予立案侦查的案件；

（6）与需要追究徇私舞弊行为相关联的案件；

（7）在特殊情况下，由特定组织交由人民检察院直接立案侦查的案件。

这一规定，是人民检察院在直接立案侦查案件方面的弹性规定，在执行中应当从严掌握，而不能借此任意扩大人民检察院直接受理案件的范围。人民检察院对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的一般案件，人民检察院应当按刑诉法第八十七条的规定办理。对于这类案件，原则上应由公安机关立案侦查，如果公安机关坚持不立案或者立案后又撤案的，确实影响重大，危害严重，又符合本条规定的，人民检察院可以依据这一规定立案侦查。

（三）立案监督的受理与审查

人民检察院负责立案监督的职能部门是审查批捕部门和控告申诉部门。

对于被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，由控告申诉部门受理，经检察长批准，向公安机关发出说明不立案理由通知，对公安机关说明的理由进行审查。如果公安机关说明不立案理由成立，控告申诉部门负责告知被害人公安机关不立案理由；如果经审查认为公安机关说明不立案理由不能成立，控告申诉部门应当将案件移送审查批捕部门审查。审查结果，由控告申诉部门答复被害人。

审查起诉中发现的公安机关应当立案侦查而未立案的，审查起诉部门应当移送审查批捕部门审查。

审查批捕和审查起诉中发现的公安机关应当立案侦查，而未立案的，经检察长批准，由审查批捕部门通知公安机关说明不立案的理由，并负责对不立案理由不能成立的案件是否需要通知公安机关立案作实体性审查，报检察长审批，提交检察委员会讨论决定。

三、批准逮捕决定执行的监督

（一）关于对逮捕决定执行监督的理解

刑事诉讼法修改针对以往司法实践中存在的人民检察院逮捕决定不能得到有效执行的问题，增加了关于批准逮捕决定执行的监督的内容。刑事诉讼法第六十八条规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。”第六十九条第3款：“人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放，并且将执行情况及时通知人民检察院。”第七十三条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对、被告人采取强制措施不当的，应当及时撤销或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的，应当通知原批准的人民检察院。”

根据这几条规定，人民检察院对逮捕决定执行的监督包括：（1）对于人民检察院批准逮捕的决定，公安机关必须立即执行，并将执行情况及时通知人民检察院。“执行情况”包括是否已将罪犯抓获，予以逮捕，关押何处，如果没有抓获，说明无法执行逮捕的原因等。（2）对于检察机关不批准逮捕的，公安机关应当立即释放，并将执行情况及时通知人民检察院，其中包括犯罪嫌疑人是否释放，是否需要采取、监视居住等强制措施。（3）公安机关发现对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施不当，撤销、变更逮捕强制措施，应当通知原批准的人民检察院，人民检察院如果有不同意见可以提出纠正。

这些规定：（1）突出了审查决定逮捕是检察机关的职权，其他机关不得行使；（2）逮捕执行机关，对逮捕决定必须立即执行；（3）加强对逮捕执行的监督，逮捕情况、不捕放人情况、强制措施变更情况都要及时向人民检察院报告。

（二）对执行逮捕决定中违法的纠正

人民检察院批准逮捕和不投准逮捕的决定作出后，要注意加强跟踪监督，对于公安机关执行逮捕，释放被逮捕的犯罪嫌疑人，或者变更强制措施的通知和活动，人民检察院如果发现有违法情形，应当通知公安机关纠正。对于公安机关变更逮捕措施不当、释放被逮捕的犯罪嫌疑人，经提出纠正意见后公安机关不纠正的，人民检察院应当作出逮捕决定，通知公安机关执行。对公安机关认为变更逮捕措施后，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当重新报请人民检察院审查批准，不宜自行决定收监。

四、侦查活动的监督

（一）侦查活动监督的重点

人民检察院依法对公安机关进行刑事侦查的行为是否合法，实行法律监督，这一监督贯穿于公安机关侦查工作的全过程，包括对公安机关实施各种侦查措施收集证据，采取强制措施，缉拿犯罪嫌疑人等，主要包括：

（1）对犯罪嫌疑人、诱供的，（2）对被害人、以体罚、威胁、诱骗等非法手段获取证言、收集证据的；（3）伪造、隐匿、销毁、调换和私自涂改证据的；（4）有意制造冤、假、错案的；（5）徇私舞弊，放纵、包庇犯罪分子的；（6）在侦查、预审活动中利用职务之便谋取非法利益的；（7）贪污、挪用、调换赃款赃物及其孳息的；（8）违反刑事诉讼法关于采取、执行、变更、撤销强制措施规定的；（9）违反办案期限规定的；（10）其他违反刑事诉讼法有关规定的行为。

（二）侦查活动监督的方式

人民检察院的侦查活动监督，主要是通过审查批捕、审查起诉而进行的，同时在参与公安机关的侦查活动，对案件进行补充侦查，以及受理举报和控告中，也可以发现公安机关侦查活动中的违法行为。要认真审查关于公安机关负责人回避的申请，在必要时派人参加公安机关对于重大案件的讨论；人民检察院在审查案件的时候，对于公安机关的勘验、检查，认为需要复验、复查时，可以要求公安机关复验、复查，并且可以派检察人员参加。对于已经发现的违法行为，应当分别情况予以纠正，对于一般的违法行为，可以采取口头提出纠正意见或发出《纠正违法通知书》的方式；对于情节严重、构成犯罪的，应当依法追究其刑事责任。当前，要特别加强对公安人员的执法监督，对于刑讯逼供、徇私舞弊情节严重的，由法纪检察部门依法查处。对于纠正公安机关在侦查活动中违法的通知，要注意公安机关的反馈，保证侦查监督的及时和有效。

（三）对违法取证的监督

人民检察院在侦查活动监督中，要注意对侦查机关通过违法的方法获取的证据的审查，发现和纠正侦查活动中的违法取证，对以刑讯、威胁、引诱、欺骗以及其他违法的方法收集的言词证据，不能作为指控犯罪的证据。人民检察院审查起诉部门在审查中发现侦查人员以违法方法收集言词证据的，应当提出纠正意见，要求侦查机关另行指派侦查人员重新调取证据。必要时人民检察院也可以自行调查取证。对于以违法的方法收集的实物证据，经审查核实，能够证明案件真实情况的，可以作为指控犯罪的证据。但人民检察院应当对违法取证行为提出纠正意见。对于在侦查活动中违法取证，构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

五、审判活动监督

庭审方式改变后，出庭的公诉人在法庭上的地位和职权并没有变。公诉人在法庭上既履行公诉职能，也承担法律监督责任。

刑事诉讼法第一百六十九条规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”这一规定修改了原刑事诉讼法第一百一十二条第2款的规定即“出庭的检察人员发现审判活动有违法情况，有权向法庭提出纠正意见”的规定，对监督的主体、监督对象、方式作了修改。首先，人民检察院对人民法院审理刑事案件包括庭审的法律监督，应当是人民检察院作为国家法律监督机关的职权，这一职权的行使应当由人民检察院行使，而不能简单由公诉人个人行使，因此应当经过一定法定程序，由人民检察院向人民法院提出纠正意见，这使这种监督程序化、正规化。其次，人民检察院在庭审中的监督对象是人民法院审理案件中违反刑事诉讼法所规定的有关程序的问题，公诉人在庭审中发现法庭有违反法律规定的诉讼程序的情况，应当及时向所属的检察院报告，以人民检察院的名义向人民法院提出纠正意见。人民法院对于人民检察院的纠正意见，应当接受并及时改正错误，向人民检察院通报改正的情况。

需要指出的是，人民检察院对审理活动进行监督，从法律规定看并未要求这种监督只能在法庭休庭后以书面形式进行。出庭的公诉人发现庭审活动严重违反法律规定的诉讼程序的，也可以在庭上向法庭提出；如法庭不予采纳且严重违反法律规定的诉讼程序可能影响公正审判的，公诉人可以要求休庭，向检察长报告后（检察长出庭的除外）以检察院的名义正式提出纠正意见。

对审判的监督是法律监督权、检察权的组成部分，应当由人民检察院统一行使，刑诉法修改并未改变公诉人在法庭上的地位，公诉人作为检察官，根据检察官法第六条的规定依法进行法律监督工作。人民检察院的法律监督职权是通过检察官履行职责实现的，公诉人出庭时人民检察院赋予其对庭审进行监督的任务，公诉人当庭可以对庭审违反刑诉法规定的程序的问题提出意见。在法庭审判中，如合议庭组成不合法或应当不公开审理的案件却公开审理等违反法律规定的情形，即使是当事人也有权提出自己意见，公诉人如果发现庭审活动这些违反法律规定的程序，也当然可以向法庭提出，这有利于及时纠正错误，保证庭审公正、依法进行，无损于法庭的尊严。

六、刑罚执行活动的监督

（一）关于监外执行、减刑、假释的监督

刑事诉讼法修改和增加了对暂予监外执行的监督、减刑和假释的监督的内容，对执行机关执行刑罚的活动实行监督的具体条文作了修改。

刑诉法第二百一十五条规定：“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”1979年刑诉法没有明确规定人民检察院对暂予监外执行的监督。近年来，实践中不当适用暂予监外执行的现象比较突出，通过各种关系、伪证、假手续，甚至贿赂，使一些罪犯被监外执行，有的出来后继续危害社会。鉴于这种情况，有必要加强对暂予监外执行的监督。

刑诉法第二百二十二条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见书后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”《监狱法》曾规定对于人民法院减刑、假释不当的，人民检察院可以提出抗诉。这次修改刑诉法，将人民检察院对人民法院减刑、假释不当提出抗诉改为向人民法院提出书面纠正意见，但这种纠正意见具有引起人民法院对减刑、假释组成合议庭重新审理的效力。

对于批准暂予监外执行的机关作出的监外执行决定是否正确，人民法院作出减刑、假释的裁定是否正确的监督，应当是事后的监督。如果在监所检察工作中，发现执行机关提请监外执行、减刑、假释不当的，可以向执行机关提出意见。

（二）关于执行刑罚的活动的监督刑诉法第二百二十四条：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”这次修改对监狱等监管场所的监督范围具体化到执行机关执行刑罚的活动，主要是对交付执行、刑期的掌握、收押管理、更执行、终止执行、执行机关监管罪犯的管理等活动中的违法行为实行监督检察。