最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于贯彻落实＜建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要＞的意见》的通知

【法规标题】最高人民检察院关于印发《最高人民检察院关于贯彻落实＜建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要＞的意见》的通知
【发布部门】最高人民检察院
【发文字号】高检发[2005]24号
【发布日期】2005.12.19
【实施日期】2005.12.19
【效力状况】现行有效
【效力级别】司法解释

各省、自治区、直辖市人民检察院，军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：

　　现将《最高人民检察院关于贯彻落实＜建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要＞的意见》印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

最高人民检察院关于贯彻落实《建立健全教育、制度、

监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的意见

　　为认真贯彻落实中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)，充分发挥检察机关在惩治和预防腐败中的职能作用，深入开展检察机关党风廉政建设和自身反腐败工作，现提出如下意见。

　　一、深刻认识贯彻落实《实施纲要》的重要意义

　　《实施纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，牢固树立和落实科学发展观，深刻阐述了建立健全惩治和预防腐败体系的重大意义，总结了开展反腐倡廉工作的基本经验，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标、工作原则和基本要求，对于检察机关进一步强化法律监督职能，加大惩治和预防职务犯罪工作力度，加强党风廉政建设和自身反腐败工作，具有十分重要的意义。

　　检察机关作为国家法律监督机关，担负着查办和预防职务犯罪的重任，是惩治和预防腐败体系中的一个重要环节。当前，我国正处于改革发展的关键时期，腐败现象滋生蔓延的土壤和条件依然存在，腐败现象在一些领域易发多发，严重腐败案件时有发生，反腐败斗争的形势还比较严峻。面对新形势新任务的要求，检察机关的执法思想、执法观念、执法作风、执法行为还存在一些不相适应的问题，惩治和预防职务犯罪的工作机制还不完善，检察机关的党风廉政建设任务十分繁重。因此，认真学习、深入贯彻落实《实施纲要》，既是加强和改进检察机关惩治和预防职务犯罪工作的迫切需要，也是深入推进检察机关自身反腐倡廉工作的迫切需要。各级检察机关要从提高党的执政能力和检察机关法律监督能力的高度，从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，深刻认识贯彻落实《实施纲要》的重大意义，结合检察机关的实际，把《实施纲要》提出的各项任务抓实抓好，抓出成效。

　　二、贯彻落实《实施纲要》的指导思想和基本原则

　　检察机关贯彻落实《实施纲要》的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，坚持“立检为公，执法为民”，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全具有检察特点的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，不断提高检察机关的法律监督能力和检察队伍的拒腐防变能力，为加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会作出积极贡献。

　　检察机关贯彻落实《实施纲要》的基本原则是：(1)坚持党的领导。坚持反腐败领导体制和工作机制，自觉把各项法律监督工作纳入党和国家的工作大局之中。在党委的统一领导和纪委的组织协调下，充分发挥检察机关在惩治和预防腐败体系中的职能作用。(2)坚持惩防并举。惩治和预防，是反腐倡廉相辅相成、相互促进的两个方面。既要从严治标，更要着力治本，惩防并举，注重预防。(3)坚持改革创新。既要立足当前，结合本地区本单位实际，扎扎实实地做好各项法律监督工作，又要着眼长远，加强对全局性、前赡性问题的研究，用发展的思路和改革的办法惩治和预防腐败。(4)坚持从严治检。检察机关的性质和职责决定了对队伍必须严格教育、严格管理、严格监督、严格纪律，决不能有丝毫的放松。对绝大多数检察干警，要立足教育，着眼防范；对极少数腐败分子，必须从严惩处，决不姑息。

　　三、切实加大查办职务犯罪案件的工作力度

　　《实施纲要》指出：惩治腐败，必须从严；惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。检察机关作为反腐败的重要职能部门，必须按照《实施纲要》的要求，认真履行查办职务犯罪案件的职责，始终保持查办职务犯罪案件的工作力度，充分运用法律手段严惩腐败分子，推进反腐败斗争的深入开展。

　　(一)突出打击重点。坚决查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件特别是大案要案。重点查办发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的犯罪案件。严肃查办利用人事权、审批权、司法权进行权钱交易的犯罪案件以及在国有企业重组改制、破产和经营活动中贪污、挪用、私分国有资产等犯罪案件。严肃查办国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、等侵犯人权的犯罪案件和滥用职权、玩忽职守造成重大损失的犯罪案件，严肃查办重特大安全责任事故、国有资产严重流失、重大环境污染、重大群体性事件背后隐藏的职务犯罪案件。要加大对职务犯罪案件的举报宣传工作，不断拓宽案源。要把查办职务犯罪与诉讼监督紧密结合起来，注意发现和查处执法不公背后的职务犯罪案件，严惩司法领域的腐败分子。在重点查处大要案的同时，对那些发生在人民群众身边严重侵害人民群众利益的案件，也要严肃查处。

　　(二)严格依法办案。坚持法律面前人人平等，对任何组织和个人的犯罪行为，都必须依法严肃处理。坚持实事求是，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。坚持惩治腐败与保护公民合法权利并重，严格依法使用办案手段和措施，做到严格、公正、文明执法。依法制定搜查、扣押、冻结等侦查措施的具体操作规程，逐步推行讯问全程录音录像制度，并制定统一的录音、录像操作规程。正确运用政策和策略，体现宽严相济，区别对待。讲求办案的方式方法，既要态度坚决，又要慎重稳妥，促进办案的法律效果与社会效果的有机统一。

　　(三)建立健全办案工作机制。建立健全职务犯罪侦查一体化工作机制，形成查办职务犯罪案件的整体合力。自觉接受纪委的组织协调，加强与审判、公安、监察、审计、工商、税务、金融等部门的联系与协作，完善和落实案件线索移送、工作情况通报等制度。探索职务犯罪案件中外逃犯罪嫌疑人的引渡、遣返以及追缴赃款赃物的有效途径与方式，与国(境)外有关机构建立犯罪信息情报交流机制、办案协作机制。

　　四、充分发挥检察机关在预防腐败中的作用

　　惩防并举、注重预防，是建立健全惩治和预防腐败体系的重要指导思想和工作原则。检察机关作为国家法律监督机关和反腐败的职能部门，在预防职务犯罪中发挥着不可替代的作用。各级检察机关要按照《实施纲要》的精神，立足检察职能，在不断加大查办职务犯罪力度的同时，加强和改进职务犯罪预防工作，推动反腐败治本抓源头工作的开展。

　　(一)准确定位、明确目标。预防职务犯罪是全党和全社会的一项长期的共同任务，是一项社会系统工程。检察机关要在党委的统一领导下，自觉把预防职务犯罪工作纳入党和国家的整体预防工作之中，充分发挥检察机关在预防职务犯罪方面的优势，积极为党委、人大、政府及社会各界开展职务犯罪预防工作建言献策，最大限度地预防和减少职务犯罪，促进廉政建设，为构建社会主义和谐社会创造良好的法制环境。

　　(二)立足检察职能开展预防工作。要紧密结合法律监督职能，把预防职务犯罪工作落实到检察工作的各个环节，贯穿于检察机关查办职务犯罪案件的整个诉讼过程。要深入职务犯罪案件的发案单位、社会关注热点和群众反映强烈、职务犯罪多发易发的行业和领域，有针对性地开展预防工作。要针对案件中暴露出的问题进行剖析，深入查找机制制度方面的原因，提出切实可行的检察建议，帮助有关部门建章立制，完善监督制约机制，有效防止和减少类似案件的发生。要重视发挥教育的基础性作用，与有关部门密切配合，运用各种行之有效的宣传教育方式，对国家工作人员进行廉政守法教育，增强国家工作人员特别是领导干部的廉洁意识和拒腐防变能力，促进全社会形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。

　　(三)建立健全预防工作机制。要注意总结开展职务犯罪预防工作的经验，不断健全工作机构，完善工作机制，强化工作措施，推动预防工作规范化、制度化。建立预防部门与侦查部门的工作联系制度、协调配合制度和案件线索处置制度，形成预防与侦查紧密配合、优势互补的工作机制。逐步建立预防职务犯罪信息分析管理系统和技术预防系统，增强预防工作的系统性、科学性。推动行贿犯罪档案查询系统建设，扩大办案效果，构建社会诚信体系。

　　五、推进检察改革，强化法律监督职能

　　《实施纲要》指出：推进司法体制改革，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，形成权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，完善检察机关的法律监督职能，健全检务公开制度。各级检察机关要从建立健全惩治和预防腐败体系的要求出发，积极稳妥地推进检察改革，把《实施纲要》提出的各项改革任务落到实处。

　　(一)完善检察机关的机构设置、职权划分和管理制度。落实宪法和法律规定的上下级人民检察院的领导体制，采取措施加大上级人民检察院对下级人民检察院领导班子的协管力度。逐步改革铁路、林业等部门、企业管理检察院的体制，规范人民检察院派出机构的设置，改革检察机关司法鉴定机构。继续深化审查逮捕方式的改革，进一步规范介入侦查的范围、方式和程序，健全审查逮捕中讯问犯罪嫌疑人的制度，对审查逮捕工作文书实行繁简分流，完善审查逮捕和审查起诉的衔接机制。深化方式改革，继续深化主诉检察官办案责任制，探索侦查监督、公诉部门引导取证的工作机制。充分发挥控告申诉检察部门对外监督、对内制约的职能作用，完善办案质量考评机制，强化执法过错责任追究，确保严格、公正执法。

　　(二)改革和完善对诉讼活动的法律监督制度。探索完善刑事立案监督机制，会同有关部门建立健全行政执法与刑事诉讼相衔接的工作机制，研究探索检察机关对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督机制。研究完善立案监督的方式，强化立案监督的效力，适时提出立法建议。健全刑事审判监督机制，完善刑事抗诉制度。完善对刑罚执行的监督制度，进一步加强对减刑、、暂予监外执行的监督，建立健全监外执行罪犯脱管、漏管的监督机制。建立健全预防和纠正超期羁押的长效工作机制，与有关部门建立健全羁押状况通报制度、羁押期限的批准、备案机制和羁押期限届满前告知、提示和换押制度。建立监狱、看守所、劳教所与检察机关的信息交换系统以及定期联席会议制度。完善人民检察院对民事审判、行政诉讼活动实行法律监督的范围、措施和程序，探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式。

　　(三)健全检务公开制度。修改、完善检务公开的有关规定，依法扩大检务公开的范围，拓展检务公开的途径，完善检务公开的工作机制，健全主动公开和依申请公开的制度，提高检务公开的及时性和实效性。全面实行当事人权利义务告知制度，进一步完善律师会见犯罪嫌疑人以及在侦查、审查逮捕、审查起诉过程中听取当事人及其委托的人意见的程序。

　　六、加强和改进检察机关自身反腐倡廉工作

　　加强和改进自身反腐倡廉工作，是检察机关贯彻落实《实施纲要》的一项十分重要的任务。各级检察机关要按照《实施纲要》的要求，紧密结合实际，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全符合检察机关特点的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，深入开展党风廉政建设和自身反腐倡廉工作。

　　(一)加强反腐倡廉教育，筑牢拒腐防变的思想道德防线。要以树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁从检为主题，以更好地做到立检为公、执法为民为目标，坚持进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验教育，坚持进行理想信念、党的优良传统和作风教育，坚持进行党纪条规和国家法律法规教育。要深化“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题教育，进一步弘扬“忠诚、公正、清廉、严明”的检察官职业道德，加强检察职业道德教育和检察纪律教育，大力表彰和宣传勤政廉政的先进典型。要利用违纪违法反面典型案例，深入开展警示教育，切实增强教育的针对性，提高教育的有效性。

　　要把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面，坚持教育与管理、自律与他律相结合，督促领导干部加强党性修养，廉洁自律，廉洁从检，反对和防止腐化堕落，常修为检之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”，自觉抵御各种腐朽思想的侵蚀，真正为人民掌好权、执好法。对新任职领导干部要及时进行廉政谈话，任期内至少进行一次廉政培训。

　　要把反腐倡廉理论作为各级检察院党组理论学习中心组学习的重要内容，定期安排专题学习。加强思想政治工作，及时掌握检察人员的思想动态，发现倾向性、苗头性的问题，有针对性地做好工作。建立检察机关新进人员反腐倡廉教育必修课制度，健全检察机关违纪违法案件情况和反面典型案例通报制度。把反腐倡廉教育作为检察干警教育培训的重要内容，国家检察官学院和各地检察官培训机构要将反腐倡廉教育列入教育培训计划，落实反腐倡廉教育内容，保证教育课时。要把反腐倡廉教育纳入检察宣传教育的整体部署中，各级检察院政工部门、纪检监察部门和机关党组织要加强协调配合，形成反腐倡廉教育的合力。

　　(二)加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用。建立健全党风廉政建设责任制。党风廉政建设责任制是检察机关反腐倡廉工作深入开展的重要制度保障。要把党风廉政建设责任制作为检察机关党风廉政建设和反腐败工作的“总抓手”、“一把手”工程，切实负起责任，真正形成党组统一领导，检察长负总责，副检察长分工负责，其他部门各负其责，纪检监察部门组织协调的工作格局。建立健全责任考核和责任追究机制，促进检察机关党风廉政建设责任制各项任务的落实。

　　坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度。建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度。完善各级检察院党组、检察委员会讨论重大问题、作出重大决策的制度，充分发扬民主，防止个人专断。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，不断提高决策的民主化、科学化水平。坚持和完善领导干部民主生活会制度，提高民主生活会质量。坚持和完善领导干部述职述廉、重大事项报告和任期经济责任审计等制度。

　　建立健全对执法办案活动的监督制约制度。建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度，对检察机关立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督，形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系。健全和规范执法责任制与责任追究制度，重点明确执法领导责任制和执法人员责任制，明确岗位职责，合理确认执法责任。修改完善人民检察院错案责任追究的有关规定，制定统一的各项检察业务工作执法操作规范，对执法活动中的岗位职责、人员管理、执法流程作出具体规定，依法规范执法行为和办案程序。

　　建立健全干部选拔任用、财务管理等方面的规章制度。深化干部人事制度改革，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。继续推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、公开选拔、竞争上岗、任职试用期等制度。落实和完善领导干部辞职制度和任职回避、交流制度。最高人民检察院制定干部选拔任用工作监督办法。规范和完善政府采购、工程建设招标投标等制度。修改完善人民检察院扣押、冻结款物的有关规定。

　　建立健全检察人员违纪违法行为的惩处制度。制定犯罪嫌疑人约见检察官控告违法行为的制度。修改完善《人民检察院监察工作条例》，制定《人民检察院监察部门办案工作细则》。

　　(三)加强对检察权运行的监督和制约，保证正确行使检察权。认真贯彻执行党内监督条例，把党内监督与上级检察机关对下级检察机关的监督有机结合起来，加强对领导班子和领导干部特别是检察长的监督。认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，民主集中制及领导班子议事规则的落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。领导干部必须严格遵守高检院颁布的“六个严禁”的规定，严禁办理关系案、人情案、金钱案；严禁违反职责分工或规定程序干预办案，严禁买官卖官、跑官要官，违反规定任免干部；严禁插手工程招标投标、政府采购等经济活动，谋取利益；严禁接受可能影响公务的宴请、礼物或娱乐活动；严禁利用职权为亲属子女或身边工作人员谋取利益。领导干部不得有《中华人民共和国检察官法》“惩戒”一章中所规定的13种行为，带头遵守廉洁自律、廉洁从检的各项规定。认真落实巡视制度、上级检察院负责人与下级检察院负责人谈话制度和上级检察院派员参加下级检察院党组专题民主生活会制度。省级人民检察院逐步推行巡视制度。认真落实领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话等制度。

　　加强对执法办案活动的监督。认真执行法律和有关的办案制度、规定，严明执法纪律。加强对制度落实情况的经常性监督检查，对执法办案中的违纪违法行为，发现一起严肃查处一起。把纪检监察部门的专门监督与业务部门自身的监督紧密结合起来，完善监督机制，形成监督合力，增强监督实效。认真开展执法检查、案件复查和重点案件回访，及时发现和纠正执法办案中存在的突出问题。继续采取“一案三卡”、流程监督、网上监督等监督措施，加强“案前、案中”监督，有效预防和减少执法办案中的违纪违法问题。

　　加强对干部选拔任用工作的监督。要着重检查《党政领导干部选拔任用工作条例》的执行情况，切实加强推荐、提名、考察考核、讨论决定等各个环节的监督。凡提拔任用干部，必须事先征求纪检监察部门的意见，纪检监察部门应当如实提出意见，推荐干部要充分发扬民主，多数人不拥护的干部不能确定为考察对象。考察干部要全面深入了解德、能、勤、绩、廉的表现情况。任用干部必须如实记录拟任人选的推荐、考察、酝酿、讨论决定的情况，按规定进行表决。领导班子成员个人向党组织推荐领导干部人选，必须负责任地写出推荐材料并署名。对选人用人失察失误的，要依照有关规定予以追究。

　　加强对重大经费开支、重大建设工程项目的管理和监督。认真落实政府采购、招标投标、领导干部任期经济责任审计等制度。严格执行收支两条线和扣押、冻结款物管理规定，严禁乱收费、乱罚款、拉赞助和私设小金库。严肃查处违反财经纪律的行为。

　　要在加强内部监督制约的同时，主动接受外部监督。坚持定期向同级人大及其常委会报告工作，认真办理并及时回复人大代表的意见、建议和政协委员的提案，自觉接受人大代表和政协委员的监督。进一步完善人民监督员制度，完善和规范人民监督员的产生方式、职责权限、组织形式和监督程序，推动人民监督员制度的规范化、法律化。最高人民检察院完善相关规定，并适时提出立法建议。重视新闻媒体的舆论监督，充分发挥和保障舆论监督的积极作用。

　　(四)坚持从严治检，严肃查处检察人员违纪违法案件。要始终把查办检察人员违法违纪案件工作摆在突出位置，继续加大办案力度，对违纪违法者，一经发现，严肃查处，决不姑息袒护。要以查办领导干部违反“六个严禁”的案件为重点，严肃查办贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿等影响公正执法的案件，参与涉黑犯罪、充当黑恶势力“保护伞”等执法犯法的恶性案件，违法违规办案侵犯当事人合法权益的案件。

　　加强对纪检监察部门办案工作的领导，建立健全工作机制，增强整体合力，保证办案工作顺利进行。各级检察院党组特别是检察长要加强领导，支持纪检监察部门依纪依法查处案件。上级检察院要加强对下级检察院纪检监察工作的领导，对下级检察院办理确有困难的案件，上级检察院要派员参办，必要时也可直接办理或交由异地办理。

　　认真做好纪检监察信访举报工作，严格执行案件线索备案制度，切实防止和纠正瞒案不报、压案不查问题。要把严格依纪依法办案的要求，贯穿到立案、调查、审理、处分、执行等各个环节。要树立惩治与保护并重的意识，既依纪依法严肃查处案件，又坚决保护干警的合法权益。对违纪检察人员，要坚持惩前毖后、治病救人的方针，在给予批评教育的同时，综合运用纪律处分和组织处理两种手段进行处理。对受到诬告陷害的检察人员，要及时澄清是非，坚决予以保护。要对案件进行深入剖析，研究检察人员违纪违法案件原因，有针对性地提出对策，发挥查办案件在治本方面的作用，

　　把从严治检与从优待检有机结合起来，在不断加大预防和惩治腐败力度的同时，认真落实从优待检的各项规定，改革和完善检察机关经费保障机制，切实解决基层人民检察院经费困难问题，完善检察官晋升、奖惩、工资、福利、退休、抚恤、医疗等保障制度，帮助干警解决工作、学习和生活中的实际困难，为干警依法履行职责创造良好的条件和环境。

　　七、切实把《实施纲要》提出的任务落到实处

　　深入贯彻落实《实施纲要》，建立健全惩治和预防腐败体系，是全党的一项重大政治任务。各级检察机关要加强领导，精心组织，狠抓落实。

　　(一)深入学习《实施纲要》。要把学习《实施纲要》与学习“三个代表”重要思想、落实科学发展观和中央关于反腐倡廉工作的各项部署要求结合起来，与检察机关查办和预防职务犯罪工作实际结合起来。通过学习，深刻认识建立健全惩治和预防腐败体系的重大意义，深入理解惩治和预防腐败体系建设的指导思想、目标任务、工作原则和基本要求，切实把思想统一到党中央的要求和最高人民检察院的工作部署上来，增强工作的责任感、自觉性和主动性，推动党风廉政建设和反腐败工作的深入开展。

　　(二)加强组织领导。要把贯彻落实《实施纲要》纳入检察工作的整体部署，列入党组的重要议事日程，切实加强领导，认真组织实施。要建立和完善领导责任制，形成主要领导负总责，分管领导分工负责，部门领导具体抓的工作格局。纪检监察部门要充分发挥综合协调作用，加强对《意见》落实情况的督促检查。有关职能部门要按照职责分工，加强协作配合，形成工作合力，确保一级抓一级、层层抓落实。

　　(三)统筹安排、分步实施。贯彻落实《实施纲要》涉及到检察工作的各个方面，是一项长期的系统工程。各级检察机关既要立足当前，扎扎实实地做好各项工作，又要着眼长远，科学筹划安排，分步骤、有重点地逐步推进实施。对属于当前工作中能够解决的问题，要迅速采取措施，认真加以解决，力争早见成效。对属于需要通过改革才能实现的目标，要在最高人民检察院的统一领导下，加强研究，积极探索，有计划、有步骤地加以推进。

　　(四)加强督促检查。要加强对任务落实情况的督促检查。既要注意总结推广实践中创造的好经验、好做法，推动工作的开展，又要认真查一查工作任务落实不力的主要原因，有针对性地采取措施，切实加以解决。各地在工作中遇到的重大情况和问题，要及时向上级检察院报告。