最高法院赔偿办解读《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》

统一规范自赔案件各项工作 及时公正处理国家赔偿请求——最高人民法院赔偿办负责人答记者问

　　为了统一、规范人民法院办理自赔案件各项工作，确保人民法院及时、公正处理赔偿请求人提出的国家赔偿请求，最高人民法院8月9日公布《关于人民法院办理自赔案件程序的规定》。随后，最高人民法院赔偿办负责人接受了记者专访。

　　规定背景和主要内容

　　记者：出台本规定的背景和其主要内容是什么？

　　负责人：根据国家赔偿法的规定，由人民法院或人民法院赔偿委员会负责审查处理的国家赔偿案件分为两类，一类是人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件，即自赔案件；另一类是中级以上人民法院赔偿委员会审理的，以其他国家机关或下级人民法院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件。根据国家赔偿法，以上两类案件分别适用不同的审查处理程序，两种程序共同构成人民法院国家赔偿程序制度的基础性内容。2011年3月，最高人民法院就人民法院赔偿委员会审理的国家赔偿案件出台了《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》，但对于人民法院办理自赔案件的程序，国家赔偿法没有作出具体规定。

　　近年来，随着改革开放深入推进，人民群众对于维护自身合法权益有了更高的关切和期待，人民法院办理的自赔案件数量逐年增多。实践中，许多法院积极创新工作方式，引入听证制度，加强协商力度，妥善处理涉赔矛盾的成效较为明显，但仍然难以满足人民群众通过公开、公正程序实现合法权益的新期待、新要求。为此，地方各级人民法院多次向最高人民法院提出规范人民法院办理自赔案件程序的工作建议。

　　2010年12月1日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》开始施行，对国家赔偿法进行了许多重要修改。其中，关于赔偿义务机关先行处理赔偿请求的部分，增加了充分听取赔偿请求人意见、加强赔偿协商、明确工作期限等重要内容，体现了提升程序公正、促进协商协调、严格工作要求等方面的立法精神。对此，人民法院应当在具体工作中加以贯彻落实。有鉴于此，为了进一步贯彻落实国家赔偿法，规范人民法院办理自赔案件的程序，提高人民法院国家赔偿工作水平，有必要对人民法院办理自赔案件的程序制定专门的司法解释。

　　本规定的调整对象是包括作为赔偿义务机关的人民法院在内的、参与自赔程序各方的行为以及各方之间的程序法律关系；其直接法律依据是国家赔偿法第二十二条、第二十三条和第三十七条等条文，主要内容包括以下几个方面：一是办案机构和立案审查，规定人民法院办理自赔案件的专门机构，以及对赔偿请求人的赔偿申请进行立案审查的规范依据；二是自赔案件的具体承办、讨论和决定方式；三是回避制度，规定了回避原则、自行回避、申请回避以及回避的处理等内容；四是办理自赔案件的具体方式，包括听取意见、调取案卷、向原案件承办部门或有关人员调查、核实情况，以及进行听证等多种方法；五是落实了自赔案件协商制度，并对协商结果的处理作了明确规定；六是规定了中止、终结办理自赔案件的具体情形；七是对人民法院作出、送达国家赔偿决定书明确了具体要求；八是对赔偿请求人向人民法院申请支付赔偿金进行了详细规定。

　　规定遵循五项原则

　　记者：在制定本规定过程中，遵循了哪些原则？

　　负责人：在本规定起草过程中，我们主要坚持以下几项原则：

　　一是严格遵循立法精神。在本规定起草工作中，我们从人民法院自赔程序制度的基本目标和主要功能出发，立足于国家赔偿法相关法律条文，加强与全国人大常委会法工委的沟通与交流，严格按照国家赔偿法的立法原意及其修法精神设计相应条款，确保本规定内容符合国家赔偿法的立法目的和规范要求。

　　二是强调“权利救济”理念。在本规定起草工作中，我们从国家赔偿法是宪法相关法、权利救济法和国家责任法的定位出发，注重落实宪法尊重和保障人权的庄严承诺，强调“权利救济”理念。在具体条款设计上，突出保护赔偿请求人的程序性权利，突出规范人民法院办理自赔案件的职权行为，注重对义务性规范和限制性条款的救济设置，确保赔偿请求人顺畅地行使权利、充分表达诉求。

　　三是提高程序参与和程序透明。在本规定起草工作中，我们积极贯彻国家赔偿法第二十三条的规定及其修法精神，在总结以往人民法院办理自赔案件好的工作经验基础上，强化充分听取赔偿请求人意见的要求，对于争议较大、案情疑难复杂的案件，要求开展自赔案件听证，其目的在于扩大自赔程序的参与性，提升自赔程序的正当性。

　　四是注重吸收各方面意见。在本规定起草过程中，我们注重听取、征求各方面意见。其中，包括听取各级人民法院国家赔偿业务部门的意见和建议，听取来自专家学者的意见和建议，征求了全国人大常委会法工委及其他中央国家机关有关部门的意见和建议。兼收并蓄，数易其稿，对解释稿进行了充分的论证，确保内容准确、妥当并符合实际工作需要。

　　五是规范人民法院国家赔偿工作。在本规定起草工作中，我们着眼于人民法院国家赔偿工作科学发展的需要，注重对各级人民法院办理自赔案件的程序和具体工作加以统一、规范，以期提高人民法院国家赔偿工作水平，更好地保障赔偿请求人的合法权益。

　　适用范围和办案机构

　　记者：本规定在适用范围上有什么特点，在办案机构上有无具体安排？

　　负责人：第一，关于适用范围。本规定适用于人民法院办理自赔案件的程序。根据国家赔偿法的规定，赔偿请求人认为人民法院在刑事诉讼中行使审判职权，或在民事诉讼、行政诉讼中，违法采取司法强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，对其合法权益造成损害并请求国家赔偿的，应当先向赔偿义务机关提出。在这一环节，人民法院办理赔偿请求人提出的赔偿申请，系因自身错误、违法行使职权导致国家赔偿纠纷所致，属于国家赔偿程序中赔偿义务机关先行处理自身问题的阶段。因此，实践中将其形象地称为“自赔案件”。需要说明的是，经赔偿义务机关先行处理后，如果赔偿请求人对处理决定不服，或赔偿义务机关逾期未作出决定，赔偿请求人向上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的，则应适用《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》。为此，起草本规定时，为简化表述，明确指代对象，并将本规定的适用范围与《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》区分开来，我们借鉴了实践中“自赔案件”的通称，并在第一条说明，“自赔案件”指的是人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件。

　　第二，关于办案机构。国家赔偿法颁布实施以来，绝大部分基层人民法院成立了国家赔偿小组或理赔小组，中级以上人民法院都依法设立了赔偿委员会及其办公室。实践证明，由专门机构和专人负责办理自赔案件，能较好地保证案件处理质量和效率。因此，本规定第二条明确基层人民法院国家赔偿小组、中级以上人民法院赔偿委员会负责办理本院的自赔案件。此外，本规定第三条重申，人民法院应当依据《最高人民法院关于国家赔偿案件立案工作的规定》对自赔案件予以立案审查，赔偿请求人的申请符合该规定第四条列举的条件的，方予立案受理。以上两个条文，统一了人民法院自赔案件的办案机构和受理入口。

　　规范自赔案件办理程序

　　记者：本规定在规范人民法院办理自赔案件程序、提高工作要求等方面有何具体规定？

　　负责人：在规范人民法院办理自赔案件程序方面，本规定完善了自赔案件的承办与决定方式、办案方式、自赔协商以及中止、终结办理案件等制度。

　　第一，关于自赔案件的具体承办、讨论与决定方式。本规定结合人民法院国家赔偿工作实际，按照提高效率、发扬民主和审慎办案的要求，提出以审判员承办、国家赔偿小组或赔偿委员会讨论和院长决定作为自赔案件的办理方式。首先，人民法院应当指定一名审判员负责承办自赔案件，由承办人查清事实并提出处理意见，有利于提高办案效率。其次，规定承办人提出处理意见后，应当将案件提交国家赔偿小组或赔偿委员会讨论，遵循了程序法合议制度的规律要求。最后，因自赔案件牵涉人民法院审判、执行等多个部门，涉赔矛盾较易激化，人民法院如果决定赔偿的，还牵涉国家财政支出，且是否赔偿的决定最终要以人民法院的名义作出，因此规定将自赔案件报请院长决定，重大、疑难案件由院长提交院长办公会议讨论决定，有利于审慎处理案件，确保办案质量。

　　第二，关于办案方式。本规定在国家赔偿法第二十三条的基础上，重申了人民法院办理自赔案件应当遵循的一般方法，丰富了办案手段，并对办理特殊类型的案件提出要求。首先，规定人民法院办理自赔案件，应当进行全面审查，充分听取赔偿请求人的意见，这属于办理自赔案件的一般方式和基本要求。其次，明确必要时人民法院可以采取调取原审判、执行案卷，向原案件承办部门或有关人员调查、核实情况等，这属于依职权主动调查案件事实的方式。此外，针对争议较大、案情疑难复杂的自赔案件，规定人民法院可以组织赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员举行听证，这属于国家赔偿书面审查原则之外，对特定案件采取的更为公开、透明的“特殊”办案方式。

　　第三，关于自赔协商。国家赔偿法第二十三条规定，赔偿义务机关可以与赔偿请求人就国家赔偿事宜进行协商。本规定从协商原则、协商内容、协商后果的处理等方面，对上述法条加以细化：一是要求赔偿义务机关与赔偿请求人进行协商的，应当遵循各方意愿，按照自愿、合法的原则开展协商；二是重申自赔协商属于法定协商的基本属性，协商内容包括赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额等，不能超出法律规定的范围和标准；三是规定经协商达成协议的，仍应以赔偿义务机关制作国家赔偿决定书为载体，以便赔偿请求人据此申领赔偿金；四是规定双方协商不成的，人民法院应当依法及时作出赔偿决定。

　　第四，关于中止、终结办理案件。本规定明确了人民法院在特定情形下应当中止、终结办理自赔案件的具体情形。此外，对于中止情形消失后人民法院应如何处理，明确了及时恢复办理案件，并主动通知赔偿请求人的工作要求。

　　此外，在提高自赔工作要求方面，本规定还统一、规范了以下事项：一是制作笔录，要求人民法院办理自赔案件中，听取意见、调查核实情况、进行听证，以及开展协商工作的，应当制作笔录；二是明确工作时限，规定了决定是否回避及其复议的时限，作出并送达赔偿决定的时限，扣除办案期限的条件，以及办理申请支付赔偿金相关事宜的时限等；三是详细规定了国家赔偿决定书必须载明的事项，明确了赔偿请求人不服决定向上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定的期限和法院名称，统一了赔偿决定文书的内容；四是规定了若干便利赔偿请求人行使权利的工作措施，如中止情形消失后人民法院恢复办理案件的，应主动通知赔偿请求人，需补正申请领取赔偿金材料的应主动通知赔偿请求人，财政部门已支付赔偿金的应主动通知赔偿请求人等。

　　赔偿请求人程序性权利

　　记者：本规定对于尊重和保护赔偿请求人的程序性权利，提高程序公正透明等方面是如何规定的？

　　负责人：本规定总结人民法院国家赔偿工作经验，引入听证制度，规定了回避制度，明确了赔偿请求人撤回赔偿申请的处理，取消“兜底”条款，有利于尊重和保护赔偿请求人的程序性权利，有利于提升自赔程序的公正性。

　　第一，规定自赔案件听证制度。多年前，听证制度作为“国家赔偿审判工作改革创新”的内容，引入人民法院赔偿委员会审理程序环节，其目的在于增加程序透明度。实践中，许多法院在办理自赔案件时，也采取了听证的办法，起到了扩大程序参与、增加程序透明的积极效果，是人民法院国家赔偿工作好的经验。经修正后，国家赔偿法第二十三条增加了“充分听取赔偿请求人的意见”的内容，第二十七条规定了“质证”，体现了扩大程序参与、加强程序公开的立法精神，也确认了人民法院在国家赔偿工作中引入听证制度的创新。据此，为了贯彻落实立法精神，总结好的经验，本规定在自赔案件中规定了听证制度。需要说明的是，听证是办理自赔案件的“特殊”方式，仅在“案件争议较大，或者案情疑难、复杂”的情况下，人民法院可以适用进行。听证参与人包括赔偿请求人、原案件承办人以及其他相关人员。

　　第二，完善回避制度。为了保民法院及时、公正地办理自赔案件，本规定明确了自赔程序的回避制度。既规定了回避原则和回避范围，还明确了自行回避与申请回避，以及申请回避的处理及其工作时限，可操作性较强。

　　第三，规定赔偿请求人撤回赔偿申请的处理。本规定注重保护赔偿请求人的程序性权利，规定赔偿请求人在人民法院作出决定前，提出撤回赔偿申请的，人民法院应当准许。此外，对于赔偿请求人撤回赔偿申请后，在国家赔偿法规定的时效内又申请赔偿的，且有证据证明其撤回申请确属违背真实意思表示或者有其他正当理由，人民法院应予受理。以上规定，兼顾尊重诉权与维护法律关系安定性两种价值，并与国家赔偿法和人民法院国家赔偿案件立案工作的相关规定衔接一致。

　　第四，取消“兜底”条款。本规定在列举人民法院中止、终结办理自赔案件的具体情形时，取消了以往类似条文包含的“兜底”条款，有利于尊重和保护赔偿请求人的程序性权利，有利于提升自赔程序的公正性，有利于提高办案效率。

　　赔偿金之申请和支付

　　记者：本规定对赔偿请求人申请支付赔偿金做了哪些规定？

　　负责人：本规定根据国家赔偿法，参照国务院《国家赔偿费用管理条例》的相关内容，以五个条文的篇幅，对赔偿请求人如何向人民法院申请支付赔偿金、人民法院应当如何处理支付申请等事宜进行了详尽的规定，体现了方便赔偿请求人最终获得赔偿的工作思路和司法为民的作风，主要表现在：

　　其一，对于赔偿请求人向人民法院当面提交申请支付材料，规定应当出具收讫凭证；对于赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以口头申请，由人民法院工作人员予以记录。

　　其二，对于赔偿请求人提交申请支付材料三种不同情形，如材料真实有效、材料不完整、材料虚假无效的，明确了相应处理方式、补正方法和工作时限。

　　其三，对于人民法院不予受理赔偿请求人申请支付材料的，明确应当限期通知并说明理由，并规定此种情形下赔偿请求人可以向上一级人民法院申请复核，同时列明了相关工作时限要求。

　　其四，对于财政部门告知人民法院申请支付材料不符合要求的，规定由人民法院限期按要求提交补正材料，需要赔偿请求人补正材料的，人民法院应当及时通知。

　　其五，明确财政部门告知人民法院已经支付国家赔偿费用的，人民法院应当及时通知赔偿请求人。