最高法就《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》答记者问

最高人民法院6月1日发布了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),自2015年6月3日起施行。就如何正确理解适用和贯彻落实好《解释》,最高人民法院研究室负责人就相关问题回答了记者提问。

问:请谈谈《解释》的起草背景和经过。

答:环境是人类赖以生存的各种自然因素的总体,切实保护和改善环境关系到人民群众生命健康、社会和谐安定和中华民族的永续发展。当前,我国面临环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。对此,人民群众反映强烈,党中央高度关注。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体的总体布局,并提出了“建设美丽中国”的美好愿景。十八届三中、四中全会分别通过的《决定》,均强调“用严格的法律制度保护生态环境”。

侵权责任法专章规定了“环境污染责任”。但是,有关环境污染责任的规定与民法通则、环境保护法以及各环境保护单行法衔接适用问题不明确,审判实践中常常出现对环境污染责任归责原则、责任构成以及数人侵权责任划分等法律适用不统一的问题,亟需出台司法解释进行指导。同时,新修改的民事诉讼法以及环境保护法增加了环境公益诉讼,有必要在司法解释中对公益诉讼的举证责任、责任划分等问题予以明确。为此,最高人民法院着手起草本《解释》。起草过程中,起草小组先后到山东、福建、贵州、北京、江苏等地深入调查研究,充分听取各级法院的意见,尤其是环保法官的意见;四次召开专家研讨会,认真听取侵权法、环保法、民诉法等专家意见。2014年8月,征求了最高人民法院立案庭等十个部门的意见,反馈意见共计43条;10月,征求了全国各高院意见,反馈意见共计112条;同时,征求了全国人大常委会法工委、国务院法制办、环保部、司法部、中华环保联合会等外单位意见,反馈意见共计26条。根据各方面反馈意见,反复研究,数易其稿,完成了起草工作。2015年2月9日,最高人民法院审判委员会第1644次会议审议并通过了《解释》。

问:请谈谈《解释》与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的关系。

答:2015年1月6日,最高人民法院公布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境公益诉讼解释》),1月7日已开始施行。

新修改的民事诉讼法和环境保护法均规定了环境民事公益诉讼与私益诉讼。这两类诉讼在案件事实认定、责任承担等方面存在共性,同时公益诉讼在诉讼主体、诉讼目的、诉讼请求等方面又不同于私益诉讼。为此,最高人民法院起草了本《解释》与《环境公益诉讼解释》,其中,本《解释》既适用于环境民事公益诉讼,又适用于环境民事私益诉讼,规定两类诉讼共同适用的一般规则,重点规范污染者如何承担责任等实体问题;《环境公益诉讼解释》仅规定适用于公益诉讼的特殊规则,重点规范环境公益诉讼的当事人、管辖等程序性问题。

问:数个污染者实施污染环境行为造成损害的,应当如何承担责任?

答:数个污染者实施污染环境行为,包括两种情形:一是数个污染者共同实施污染环境行为;二是数个污染者分别实施污染环境行为。本《解释》第二、三条分别规定了这两种情形。

第一,数个污染者共同实施污染环境行为造成被侵权人损害的,应当依照侵权责任法第八条规定承担连带责任。

第二,数个污染者分别实施污染环境行为造成同一损害的,要区分三种情况:一是两个以上污染者分别实施污染环境行为造成同一损害,每一个污染者的污染行为都足以造成全部损害的,被侵权人依据侵权责任法第十一条规定请求污染者承担连带责任的,人民法院应予支持。二是两个以上污染者分别实施污染环境行为造成同一损害,每一个污染者的污染行为都不足以造成全部损害的,被侵权人依据侵权责任法第十二条规定请求污染者承担责任的,人民法院应予支持。三是两个以上污染者分别实施污染环境行为造成同一损害,部分污染者的污染行为足以造成全部损害,部分污染者的污染行为只造成部分损害的,被侵权人依据侵权责任法第十一条规定请求造成全部损害的污染者与其他污染者就共同造成的损害部分承担连带责任,其余损害由造成全部损害的污染者承担责任的,人民法院应予支持。

需要注意的是,本《解释》第二、三条规定的是数个污染者实施污染环境行为造成损害,对外应当如何承担责任的问题。如果要确定数个污染者之间内部应当如何分担责任,应当适用本《解释》第四条规定:两个以上污染者共同或者分别实施污染环境行为造成损害,需要确定污染者之间责任大小的,人民法院应当根据污染物的种类、排放量、危害性以及有无排污许可证、是否超过污染物排放标准、是否超过重点污染物排放总量控制指标等因素确定。

问:因第三人的过错污染环境造成损害的,应当如何承担责任?

答:实践中,有些污染环境行为是由于污染者与被侵权人之外的第三人的过错导致的。这种情况下,为了充分保护被侵权人的合法权益,侵权责任法第六十八条规定,被侵权人可以选择请求污染者或者第三人赔偿。但是,侵权责任法并未明确污染者与第三人的诉讼地位、污染者对污染环境行为也有过错的,第三人应当如何承担责任以及污染者能否以第三人过错为由主张减免责任的问题。为此,本《解释》第五条规定了三个方面的内容:一是被侵权人依据侵权责任法第六十八条规定分别或者同时起诉污染者、第三人的,人民法院应予受理。二是被侵权人请求第三人承担赔偿责任的,人民法院应当按照第三人的过错程度确定其相应赔偿责任。三是污染者以第三人过错造成损害为由主张不承担责任或者减轻责任的,人民法院不予支持。

问:环境侵权责任纠纷案件中,被侵权人请求赔偿的,应当提供哪些证明材料?

答:环境污染侵权行为具有复杂性、技术性强、信息不对称等特点,为充分保护被侵权人的合法权益,侵权责任法第六十六条规定了因果关系的举证责任倒置原则,即由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是,因果关系的举证责任倒置并不意味着被侵权人不承担任何举证责任。对此,本《解释》第六条作出明确规定:被侵权人请求环境损害赔偿时,应当提供证明以下事实的证据材料:第一,污染者排放了污染物,即污染者实施了排污行为;第二,被侵权人的损害结果,即被侵权人有损害事实;第三,污染者排放的污染物或者其次生污染物与损害结果之间具有关联性。需要注意的是,人民法院对被侵权人就污染行为与损害结果之间存在因果关系的举证责任要求非常低,只需要证明两者之间存在关联性即可。

问:环境侵权责任纠纷案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,应当如何处理?

答:审理环境污染民事案件,常常涉及污染物认定、损失评估、因果关系认定等专门性问题,需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是,目前具有环境污染鉴定资质的机构较少、鉴定周期长、费用昂贵,难以满足办案实践需求。鉴于此,本《解释》参照《最高人民法院 最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,明确规定:对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,可以委托具备相关资格的司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护部门推荐的机构出具检验、检测或者监测报告。

问:在审理环境侵权责任纠纷案件中如何充分发挥专家的作用?

答:环境侵权责任纠纷案件涉及很多技术性、专业性问题,当事人依据自身的知识往往不能适应诉讼的需要,法官以及当事人委托的诉讼代理人一般也是在法律上有专长,但对案件事实中存在的技术性问题也不一定能清楚。为充分保障当事人的诉讼权利,维护当事人的正当权益,有助于法官居中裁判和对事实的正确认定,本《解释》依据民事诉讼法第七十九条规定,明确规定了有专门知识的人出庭的程序、出庭的作用。第一,有专门知识的人出庭的程序。需要由专门知识的人出庭的,应当由当事人向人民法院提出申请,说明理由。当事人没有申请的,人民法院认为必要的,可以向其释明;第二,有专门知识的人出庭的作用。有专门知识的人出庭,主要是对鉴定意见或者污染物认定、损害后果、因果关系等专业问题提出意见。并且,具有专门知识的人在法庭上提出的意见,经当事人质证,可以作为认定案件事实的根据。

问:环境侵权责任纠纷案件中如何运用保全措施?

答:依据民事诉讼法的规定,保全包括证据保全、财产保全和行为保全。本《解释》针对环境侵权责任纠纷案件的特点,规定了证据保全和行为保全。第一,关于证据保全。环境污染损害中,证据经常因自身的原因发生变化而灭失。为了避免因证据灭失或者以后难以取得的情况出现,导致案件事实难以确定,本《解释》规定,当事人或者利害关系人可以依法向人民法院申请证据保全。第二,关于行为保全。一般而言,行为保全包含两层含义:要求被申请人作出某种行为或者禁止被申请人作出某种行为。实践中,多家环保法庭探索采取“环保禁令”等方式,允许申请人向人民法院申请颁发禁止令,在诉前或者诉讼中禁止污染者排污,及时制止被申请人的污染行为,取得了很好的社会效果。本《解释》吸收了这些有益经验,明确规定在以下四种情形下,人民法院可以根据当事人或者利害关系人的申请,裁定责令被申请人立即停止侵害行为或者采取污染防治措施:一是建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行的;二是违反法律规定,未取得排污许可证排污污染物,被责令停止排污,拒不执行的;三是通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;四是生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正的。

问:在环境侵权责任纠纷案件中,污染者应当承担哪些民事责任?

答:根据侵权责任法第十五条规定,承担侵权责任的方式主要有:停止侵害;排除妨碍;消除危险;返还财产;恢复原状;赔偿损失;赔礼道歉;消除影响、恢复名誉等八种。其中,“返还财产”属于典型的物上请求权,“消除影响、恢复名誉”属于典型的人格权范畴。根据环境损害行为的特点,返还财产、消除影响、恢复名誉一般不适用于环境侵权责任纠纷案件。为此,本《解释》规定,人民法院应当根据被侵权人的诉讼请求以及具体案情,合理判定污染者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任。其中,“恢复原状”主要是要求损害者承担治理污染和修复生态的责任,包括原地恢复与异地恢复。如果损害者不治理、修复或者没有能力治理、修复的,人民法院可以委托有关单位代履行,费用由污染者承担。“赔偿损失”包括被侵权人因污染行为而造成的财产损失、人身损失以及为防止污染扩大、消除污染而采取的必要合理措施所发生的费用。

问:应当如何认定环境保护法中所指的“弄虚作假”?

答:环境保护法第六十五条规定,环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构,在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。为了增强本条的实际操作性,统一法律适用标准,本《解释》第十六条规定,有下列情形之一的,应当认定为环境保护法第六十五条规定的弄虚作假:一是环境影响评价机构与委托人恶意串通或者明知委托人提供的材料虚假而出具严重失实的评价文件的;二是环境监测机构或者从事环境监测设备维护、运营的机构与委托人恶意串通,隐瞒委托人超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标的事实的;三是从事防治污染设施维护、运营的机构与委托人恶意串通导致设施不能正常运行的;四是有关机构在环境服务活动中因其他弄虚作假造成环境污染的情形。