最高人民检察院《关于刑罚执行监督工作情况的报告》

最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告

--2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上

最高人民检察院检察长 曹建明

全国人民代表大会常务委员会：

根据本次会议安排，我代表最高人民检察院报告检察机关开展刑罚执行监督工作情况，请予审议。

刑罚执行作为国家刑事司法活动的最后环节，事关惩治预防犯罪效果，事关公民基本权利保障，事关社会稳定大局，事关司法公信力。近年来，在党中央正确领导下，各级人大常委会有力监督下，各政法机关认真履行宪法法律赋予的职责，坚持严格规范公正文明执法，既相互配合又相互制约，刑罚执行工作规范有序，教育改造罪犯质量稳步提升，为维护国家安全和社会稳定作出了积极贡献。

一、2010年以来检察机关刑罚执行监督工作情况

依法对刑罚执行活动进行监督，是人民检察院的一项重要职责。2010年以来，全国检察机关认真贯彻平安中国、法治中国建设的重大部署，紧紧围绕刑罚执行关键环节和重点部位，完善制度机制，提升能力素质，加大监督力度，刑罚执行监督工作取得新成绩。

（一）依法履行监督职责，坚决纠正刑罚执行中的突出问题。维护社会公平正义和法律统一正确实施，是刑罚执行工作的价值目标，也是刑罚执行监督的根本任务。检察机关积极回应人民群众期待，加大对刑罚执行中执法不严、司法不公突出问题的监督力度，严惩司法腐败，努力维护执法司法公正。

第一，加强对刑罚变更执行的监督，防止和纠正不当减刑、、暂予监外执行。刑罚变更执行包括减刑、假释、暂予监外执行，是实践中容易滋生腐败、产生执法司法不公问题的重点环节，社会普遍关注。检察机关重视把刑罚变更执行作为监督重点，强化对罪犯奖惩考核的日常监督。2010年1月至今年8月，全国检察机关共监督纠正不当减刑、假释、暂予监外执行88833人。同时，注重保障罪犯公平享有减刑、假释、暂予监外执行权利，对执行机关应当提请刑罚变更执行而未提请的，及时提出纠正意见。

针对人民群众反映强烈的一些“有权人”“有钱人”犯罪后“以权赎身”“提钱出狱”等问题，2010年最高人民检察院组织开展专项检察，监督纠正不符合保外就医条件的罪犯555人。2012年，组织开展职务犯罪罪犯刑罚变更执行专项检察。2014年，又以职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪为重点开展专项检察，对“三类罪犯”逐一登记建档，对正在监管场所服刑的逐人逐案审查，对正在保外就医的逐人见面、重新体检，监督监狱、公安机关、人民法院对2244名暂予监外执行条件消失或不符合条件的罪犯依法收监执行，其中原厅局级以上职务犯罪罪犯121人。深圳市公安局罗湖分局原局长安惠君因犯被判处15年，其家属通过行贿等手段，将安惠君调往河北省未成年犯管教所服刑；又通过虚假疾病鉴定，违法办理保外就医。2013年8月，检察机关发现其不符合保外就医条件，督促河北省监狱管理局将其收监执行，并对河北省监狱管理局原副局长孙海等人依法立案追究刑事责任。

在开展专项活动的基础上，探索健全刑罚变更执行监督长效机制。2014年，最高人民检察院认真贯彻中央政法委关于严格规范减刑假释暂予监外执行、切实防止司法腐败的意见，建立对职务犯罪罪犯减刑假释暂予监外执行案件的备案审查制度，规定对原县处级职务犯罪罪犯减刑假释暂予监外执行案件，必须层报省级检察院备案审查；对原厅局级以上职务犯罪罪犯减刑假释暂予监外执行案件，必须层报最高人民检察院备案审查。2014年8月，颁布人民检察院办理减刑、假释案件规定，建立检察机关逐案审查减刑、假释案件制度，对罪犯有重大立功拟提请减刑或减刑幅度大、间隔时间短、考核计分高、假释考验期长等重点案件，通过调阅材料、实地调查、重新鉴定等方式逐一核实。2014年10月，会同有关部门发布暂予监外执行规定，进一步界定保外就医严重疾病范围，严格暂予监外执行条件和程序，细化检察监督方式。今年6月，部署在北京等8个省市检察机关开展试点，会同监狱、人民法院共建减刑假释网上协同办案平台，实现网上衔接、信息共享、全程留痕、同步监督。

第二，加强对刑罚交付执行的监督，防止和纠正不依法交付执行等问题。依法交付执行，是刑罚执行的重要环节，也是刑罚执行的薄弱环节。各级检察机关加强与人民法院、看守所、监狱的沟通，建立刑罚执行信息互通机制，加强对不及时交付执行、违法留所服刑、违法拒绝收监等问题的监督。2010年以来，共监督纠正刑罚交付执行违法情形15354件。一些地方检察机关探索建立交付催办和提示制度，对法院法律文书未送达的及时催办，对看守所未将已决犯送交监狱执行的及时提示。修改后将有期徒刑罪犯留看守所服刑的条件由余刑一年以下改为三个月以下，为保证这一规定的落实，2013年最高人民检察院与公安部、司法部共同开展罪犯交付执行与留所服刑专项清理活动，清理出余刑三个月以上的罪犯32259人，其中余刑一年以上的罪犯6694人，督促人民法院和看守所及时交付监狱执行。针对实践中一些罪犯判决前未羁押、判实刑后又未执行刑罚的问题，2014年最高人民检察院组织全国检察机关开展专项核查，要求摸清底数、分析原因，有针对性地加强监督。湖南工业大学原校长张晓琪涉嫌受贿犯罪被羁押，一审期间因病被，被判处后近两年仍未依法交付执行刑罚。检察机关发现后，于2014年7月监督人民法院将其交付监狱执行刑罚。

第三，加强对社区矫正的监督，防止和纠正社区服刑罪犯脱管漏管等问题。检察机关对社区矫正各环节的监督，有利于促进社区矫正机构认真履行职责，也有利于防止社区服刑罪犯脱管漏管和又犯罪。2012年，最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、司法部联合制定社区矫正实施办法，对社区矫正的交付、执行和法律监督等作出全面规定，明确检察监督的具体程序。各级检察机关从交付执行环节入手，通过建立台账、信息共享、通报核对等措施，督促有关部门及时将社区服刑罪犯纳入监督管理范围；通过定期走访、随机抽查、跟踪监督等办法，督促社区矫正机构落实各项监管措施、有效开展教育矫正。今年4月，最高人民检察院又部署开展社区服刑罪犯脱管漏管专项检察。2010年以来，全国检察机关依法监督纠正社区服刑罪犯脱管52481件、漏管31989件，对5364名严重违反监督管理规定、监外执行条件消失的罪犯督促收监执行。

第四，严肃查办和预防刑罚执行中的职务犯罪，防止和纠正权钱交易等司法腐败问题。各级检察机关坚持纠正违法与查办职务犯罪相结合， 紧紧抓住刑罚变更执行以及考核奖惩、会见通讯、安排劳动岗位、调换服刑场所等容易发生司法不公和腐败问题的重点环节，突出查办索贿受贿、徇私舞弊减刑假释暂予监外执行等职务犯罪。2010年以来，全国检察机关在刑罚执行领域共查办职务犯罪2169人，其中县处级以上干部163人。广东健力宝集团原董事长张海服刑期间频繁调换监狱、两次假立功减刑，检察机关严肃查处该案背后涉嫌职务犯罪的广东省司法厅原党委副书记王承魁等24人。贵州省黔西南州黄金管理局原局长兰昭耀因犯受贿罪被判处有期徒刑十年，其弟兰昭勇（时任该州公安局法制支队支队长）串通册亨县原政法委书记刘贤铭等人，制造虚假疾病诊断材料，编造“取保外医”法律文书，非法将其释放。检察机关对兰昭勇、刘贤铭等人依法立案追究刑事责任。各级检察机关还结合办理的典型案件，及时开展以案释法和警示教育，并向相关部门提出检察建议，促进堵塞漏洞， 防止权力滥用。

（二）落实人权司法保障要求，依法保护罪犯合法权益。法律赋予检察机关刑罚执行监督职责的目的之一，就是保障罪犯的合法权益。各级检察机关坚持惩罚犯罪与保障人权并重，尊重罪犯的人格尊严，依法保障罪犯的生活、学习、休息、劳动、教育、就医等合法权益，使罪犯既感受到法律的尊严权威，又感受到法治文明和司法人文关怀。

第一，认真办理控告、举报、申诉，推动纠正冤假错案。各级检察机关在监管场所办公区、监区、会见室等设立检务公开宣传栏，向罪犯发放权利义务告知卡、联系卡等，健全与罪犯定期谈话、罪犯约见检察官、投诉信件办理、入监出监谈话等制度，畅通权利救济渠道，及时审查处理罪犯诉求。2010年以来， 全国检察机关共受理罪犯控告、举报、申诉93228件，经审查后监督纠正刑期计算错误3363件，纠正刑罚变更执行不当1028件，纠正原判决裁定错误574件。认真分析近年来纠正的冤假错案，深刻吸取沉痛教训，充分发挥刑罚执行监督在发现和推动纠正冤假错案中的重要作用。新疆维吾尔自治区石河子市检察院检察官张飚在监狱巡回检察时，发现因“强奸杀人”入狱的张高平不服管教、拒绝减刑，情况异常， 及时调取证据材料并向上级报告，5次跨省转递申诉材料， 退休后仍向有关司法机关积极反映情况，最终推动了“张氏叔侄强奸杀人案”再审改判。今年2月，最高人民检察院专门制定下发指导意见，要求刑罚执行监督部门切实增强防错、纠错的职业责任感，对长年坚持申诉、拒绝减刑及因对裁判不服而自残的罪犯，重视调查了解原因，注意听取其申诉， 审查相关申诉材料， 发现有冤假错案可能的及时调查处理。

第二，依法监督纠正侵犯罪犯合法权益的监管行为，促进依法文明监管。各级检察机关深入罪犯生活、学习、劳动现场，加强对监管活动的动态监督，防止和纠正侵犯罪犯合法权益等问题。2010年以来，全国检察机关共监督纠正超时超体力劳动、体罚虐待、违法使用械具和禁闭等情形19617件，查办体罚虐待被监管人的职务犯罪案件317件。最高人民检察院还专门部署械具和禁闭使用情况专项检察，防止和纠正使用械具和禁闭不符合规定、超过规定期限和必要限度等问题。

第三，依法保护未成年和年老病残罪犯合法权益。未成年和年老病残罪犯因其自身生理、心理状况的特殊性，是人权司法保障的重点。检察机关认真贯彻“教育、感化、挽救”方针，监督落实未成年罪犯特殊保护和矫正措施。2011年，最高人民检察院开展未成年犯管教所法律监督工作专题调研，今年4月又开展未成年罪犯分押情况专项检察，对一些监管场所未成年罪犯与成年罪犯混管混押、“半天教育半天劳动”制度落实不到位等问题，及时向公安部、司法部通报情况，推动解决。派驻检察人员还注意加强对未成年罪犯的心理疏导和帮扶教育，一些地方检察机关与监狱、律师事务所等建立未成年罪犯法律服务中心，共同开展法律咨询和司法救助。为落实宽严相济刑事政策、依法保护年老病残罪犯合法权益，2012年最高人民检察院会同最高人民法院、司法部开展年老病残罪犯刑罚执行情况专项检察，建议有关部门对符合条件的39020名年老病残罪犯依法办理减刑假释保外就医。黑龙江等省市检察机关主动协调有关部门，探索将罪犯纳入社会基本医疗保障体系，促进解决罪犯看病难的问题。

今年8月29日，全国人民代表大会常务委员会通过关于特赦部分服刑罪犯的决定，最高人民检察院认真贯彻执行，会同各有关部门联合制定实施办法，要求各级检察机关加强对特赦工作的全程同步监督，确保不漏赦一人、不错放一人。

（三）加强与执行机关的协作配合，共同维护监管秩序安全稳定。监管场所的安全稳定直接关系到社会大局和谐稳定。各级检察机关在依法监督纠正违法监管活动的同时，健全与执行机关信息共享、情况通报、案件移送、联席会议等工作机制，密切沟通、协调配合，坚定支持执行机关依法教育改造罪犯，共同营造良好的监管执法环境。

罪犯在监管场所又犯罪，特别是行凶报复、越狱脱逃，不仅严重影响监管秩序安全稳定，也严重影响人民群众安全感。各级检察机关认真履行审查起诉、出庭支持等职责，对重大案件提前介入，引导查清犯罪事实、固定案件证据，依法及时提起公诉。2010年以来，全国检察机关共起诉涉嫌又犯罪的罪犯11536人，其中涉嫌故意杀人、故意伤害等严重暴力犯罪2902人，脱逃犯罪696人，破坏监管秩序犯罪479人。河北省深州监狱罪犯王振轻越狱脱逃、黑龙江省讷河监狱罪犯王东在监狱内利用手机网络诈骗、敲诈勒索等重大案件发生后，检察机关第一时间介入，及时对涉嫌又犯罪的罪犯提起公诉，并对涉嫌失职渎职的8名监管民警依法立案追究刑事责任。

有的罪犯在监管场所拉帮结伙、寻衅滋事、恃强凌弱、称王称霸，不仅严重侵犯其他罪犯合法权益，也严重破坏监管秩序。各级检察机关认真总结、深刻吸取“躲猫猫”事件的教训，坚持举一反三，与执行机关密切配合，综合治理“牢头狱霸”问题。对日常巡查中发现和罪犯举报的破坏监管秩序、欺压或打骂其他罪犯等“牢头狱霸”苗头，督促执行机关采取果断措施予以制止，露头就打。对严重破坏监管秩序，殴打、体罚其他罪犯等构成犯罪的，依法追究刑事责任。2009年10月至2010年2月，最高人民检察院会同司法部开展集中整治，逐个监室排查是否存在“牢头狱霸”现象，对排查发现的178个问题进行整改，对涉嫌又犯罪的87名“牢头狱霸”提起公诉。在各方面共同努力下，“牢头狱霸”问题得到有效遏制。

各级检察机关还加强监管场所日常安全防范检察，主动与执行机关协作，定期分析研判重大狱情和安全防范形势，加强对重点部位的监督检查，及时发现监管安全隐患和工作漏洞，依法提出检察建议。2010年以来，全国检察机关针对监管场所安全隐患问题提出检察建议24193件。最高人民检察院先后会同公安部和司法部，在全国看守所、监狱开展“清查事故隐患、促进安全监管”专项活动，监督执行机关加强日常安全防范。对监管场所发生的罪犯死亡事件，检察机关第一时间派员赶赴现场，坚持实事求是、客观公正原则，依法独立进行调查，并向社会公布调查结果。对重大敏感、社会关注的罪犯死亡事件，由省级检察院负责调查处理。对非正常死亡的，查清原因、分清责任，严肃查处失职渎职的监管人员。

（四）强化检察队伍建设，着力提升刑罚执行监督水平。各级检察机关努力适应全面依法治国新要求，完善体制机制，加强素质能力建设，刑罚执行监督能力和水平有新的提升。

第一，加强派出派驻检察机构建设。2011年，最高人民检察院专门召开派出派驻检察机构建设工作会议，出台加强派驻监管场所检察室建设的意见，对派驻检察室的设置与管理、业务建设、队伍建设和执法保障建设等作出全面部署。实行派驻检察室规范化等级管理制度，每三年开展一次等级考核评定，根据其履行职责、人员配备、保障建设等情况确定相应等级，并实行动态管理。积极推进派驻检察室与监管场所信息联网、监控联网，实现对刑罚执行的动态监督。探索建立巡视检察制度，上级检察院刑罚执行监督部门采取明察暗访、随机抽查等方式，对下级检察院派出派驻检察机构履职情况进行检查。

第二，加强刑罚执行监督规范化建设。近年来，最高人民检察院注重把司法规范化建设作为提升监督公信、维护司法公正的重要抓手，先后制定监狱检察、监外执行检察、临场监督执行、被监管人死亡检察等规定，明确刑罚执行监督的司法标准、工作流程、操作程序。2014年12月，最高人民检察院部署开展为期一年的规范司法行为专项整治，将刑罚执行监督工作作为专项整治的重点之一。各级检察机关认真听取人大代表和政协委员、各政法机关和社会各界的意见，集中查找和整改不敢监督、不规范监督等突出问题，着力提升规范监督水平。

第三，加强队伍素质能力和纪律作风建设。各级检察机关在刑罚执行监督部门深入开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，广泛开展向全国模范检察官张飚同志学习活动，弘扬“忠诚、执着、担当、奉献”的张飚精神。深入开展业务培训和岗位练兵，2012年、2015年两次举办全国刑罚执行监督业务竞赛活动，重点提高发现和监督纠正监管违法能力、查办和预防职务犯罪能力、防止和纠正冤假错案能力。严肃查处检察人员违法办理减刑假释暂予监外执行、违法安排会见、违法传递物品信件等问题，坚决防止“灯下黑”。2010年以来共查处涉嫌违纪违法的刑罚执行检察人员69人。

二、刑罚执行监督工作存在的主要问题

近年来，检察机关刑罚执行监督工作取得积极成效，但仍存在不少突出问题和不足。一是检察机关对刑罚执行中一些不规范、不公正问题监督纠正力度不够，与人民群众的要求和期待还有较大差距。裁判文书送达不及时、判决前未羁押罪犯判实刑后难以顺利交付执行、应送交监狱执行刑罚的罪犯滞留看守所、社区服刑罪犯脱管漏管、财产刑执行不到位等问题在有的地方还比较突出。特别是，群众反映强烈的“有权人”“有钱人”违法减刑、假释、暂予监外执行问题尚未完全杜绝，有的罪犯及家属动用各种社会关系，通过贿赂等手段虚假立功、频繁减刑、违法保外就医，严重影响司法公信。二是派出派驻检察机构建设相对滞后，职能发挥不够充分。有的派驻检察室定位不准，重配合轻监督，角色同化、监督虚化、驻而不察。运用现代科技手段进行监督的水平需要进一步提高，还没有建立起全国统一的减刑、假释网上协同办案平台。三是监督不规范的问题在一些地方依然存在。有的监督随意性大，想监督就监督、不想监督就不监督，有的提出纠正意见后不跟踪落实。四是有的地方检察机关对刑罚执行监督工作重视不够，刑罚执行检察队伍人员偏少、年龄老化，整体素质能力亟需提高。对这些问题，我们要高度重视，下大气力认真整改。

三、进一步加强刑罚执行监督工作的打算和建议

刑罚执行是我国法治实施体系的重要内容。十八届三中、四中全会强调完善刑罚执行制度，严格规范减刑、假释、保外就医程序，健全社区矫正制度等，为做好刑罚执行监督工作指明了方向。全国检察机关将以这次全国人大常委会听取和审议专项报告为契机，认真贯彻中央部署和全国人大常委会要求，加强和改进刑罚执行监督工作，更好地维护刑罚执行公正、维护监管秩序稳定、维护罪犯合法权益、维护社会和谐稳定。

（一）提高认识，加强领导，把刑罚执行监督摆在重要位置来抓。坚持从全面依法治国高度，进一步转变理念，更加重视刑罚执行监督工作，切实加强组织领导。研究制定加强和改进刑罚执行检察工作的意见，推动刑罚执行监督工作全面协调健康发展。主动争取地方党委、人大、政府支持，按照同级派驻和对等监督的原则，规范和加强派出检察院、派驻检察室设置，加快推进与监管场所信息联网、监控联网建设，加强监管安全防范检察。深入开展刑罚执行监督理论研究，不断完善中国特色社会主义刑罚执行监督制度。

（二）认真贯彻修改后刑事诉讼法，紧紧围绕人民群众反映强烈的问题，增强刑罚执行监督实效。准确把握检察机关法律监督职能定位，加强对刑罚执行各个刑种、各个环节的监督。重点加强对刑罚变更执行的同步监督，强化对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪“三类罪犯”异地调监、计分考核、立功奖励、病情鉴定等环节的监督，加强减刑假释案件出庭监督工作；强化对刑罚交付执行的监督，坚决纠正法律文书送达滞后、判决前未羁押罪犯判实刑后未交付执行、看守所监狱交付执行衔接脱节等问题；会同司法行政机关推进社区矫正信息平台建设，完善社区服刑罪犯脱管漏管的发现、纠正和责任追究机制，实现社区矫正监督工作重心由定期专项检察向常态化监督转变；加强与人民法院的协作配合，积极开展对财产刑执行的监督。严肃查办刑罚执行中的职务犯罪，严惩司法腐败，提高司法公信力。

（三）深化司法改革，规范和完善刑罚执行监督制度机制。深入贯彻中央关于深化司法体制改革部署，健全刑罚变更执行法律监督机制。制定刑罚执行监督细则，细化监督工作程序和要求。健全与执行机关、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送等制度，加快推进减刑、假释网上协同办案平台建设，依靠科技手段增强透明度、提高监督质量。坚持日常监督与专项监督相结合，在抓好常态化监督基础上，针对人民群众反映强烈的突出问题适时开展专项法律监督。完善类案监督机制，在加强个案监督的同时，加强对刑罚执行中普遍性问题的监督。完善外部监督制约机制，主动向党委、人大报告刑罚执行监督工作，依法接受人民法院、公安机关和司法行政机关的制约，确保监督权依法正确行使。深化刑罚执行监督环节的检务公开，加强对典型案例的新闻发布和宣传，组织代表委员视察刑罚执行监督工作，自觉接受人民群众和社会各界监督。

（四）加强刑罚执行检察队伍建设，确保严格公正规范文明司法。按照十八届四中全会关于建设高素质法治专门队伍的要求，加强刑罚执行检察队伍的教育、管理和监督，努力提升整体素质和专业水平。坚持以“三严三实”专题教育为契机，加强政治思想建设和职业道德建设。结合深化司法改革，优化刑罚执行检察队伍结构，重点配强刑罚执行检察官。制定符合刑罚执行检察部门实际的素能标准，加强分类培训和专题培训，加快推进刑罚执行检察队伍的专业化建设。持之以恒加强自身反腐倡廉建设，健全定期轮岗等制度，从制度上预防和减少违法违纪问题的发生。监管场所发生重大问题，派驻检察室监督不力的，不仅对严重失职的派驻检察人员依法依纪追究责任，对负有领导责任的分管领导及部门负责人也要问责。以“零容忍”态度，坚决清除害群之马。

为更好地解决刑罚执行和刑罚执行监督中遇到的困难和问题，我们建议：一是研究制定统一的刑罚执行法。刑罚执行有关规定散见于、刑事诉讼法、监狱法、看守所条例等法律法规中，有的规定较为原则，操作性不强；有的规定不明确、不统一；刑罚执行监督程序不具体、刚性不足。建议将刑罚执行的有关规定系统化、具体化，统一刑罚执行主体和标准，细化刑罚执行方式，明确刑罚执行监督的程序等。二是完善刑罚种类，增设强制社会劳动等刑罚方式。对轻微犯罪案件，人民法院可以判处被告人参加一定时间的社会劳动。三是减刑适用比例高，减刑后发现罪犯虚假悔改、抗拒改造甚至又犯罪也很难撤销，建议设置减刑考验期。同时，假释适用比例低，不利于罪犯回归社会，建议扩大假释适用。四是明确派出派驻检察机构的法律地位、编制和人员配备标准，赋予检察机关检察建议、纠正违法通知书应有的法律效力。五是适时开展对刑罚执行及法律监督工作的执法检查和人大代表视察活动，督促解决刑罚执行及法律监督工作中存在的问题。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大常委会专门听取和审议刑罚执行监督工作情况，既是落实全面依法治国、推动法治实施体系建设的重要体现，也是对检察工作及刑罚执行监督工作的有力监督和关心支持。全国检察机关将深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实本次会议的审议意见，更加自觉接受人大及其常委会监督，忠实履行法律监督职责，进一步规范监督行为、完善监督机制、加大监督力度，不断开创刑罚执行监督工作新局面，为全面依法治国、建设社会主义法治国家作出新贡献！