最高法起草人谈《关于建立健全人民法院人员内部交流机制的若干意见》的理解与适用

目次

一、起草背景和过程

二、起草思路和原则

三、主要内容

为进一步加强人民法院人员内部交流，增强队伍活力，优化人才结构，2021年11月16日，最高人民法院印发《关于建立健全人民法院人员内部交流机制的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》就健全法院人员内部交流机制，进一步拓宽法官、审判辅助人员、司法行政人员交流渠道，促进法院人员多岗位培养和锻炼提出了具体举措。为便于实践中正确理解与适用，现就《若干意见》的起草背景和过程、思路和原则、主要内容等作简要阐述。

一、起草背景和过程

完善人民法院人员内部交流机制，是贯彻新时代党的组织路线和干部方针政策、加强法院队伍建设、深化司法人事制度改革的重要内容，对推进人民法院队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，推动新时代人民法院工作高质量发展具有重要意义。

一是贯彻落实中央关于干部工作有关要求的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视干部队伍建设。2016年，中央出台《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》，强调要加强干部培养锻炼规划，搭建政法领导干部交流任职平台，推动跨地区、跨部门交流锻炼。中办、国办出台《新时代法治人才培养规划（2021-2025年）》，提出要建立健全司法部门干部和人才常态化交流机制。中组部、中政委等部门联合印发《关于进一步推动市县级政法机关领导干部交流的指导意见》（以下简称《交流指导意见》），明确要求加强执法司法关键岗位等人员定期交流。建立健全人民法院人员内部交流机制，是深入贯彻习近平法治思想、贯彻新时代党的组织路线、做好新时代干部工作的重要举措，有利于坚持党管干部原则，把党中央关于政法队伍建设的决策部署贯彻落实到法院工作的全过程、各方面。

二是深化司法人事制度改革的内在要求。法官员额制改革后，如何有序推进人员分类管理下的跨序列交流，成为深化司法责任制综合配套改革的重要课题。2020年，中办印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，提出要规范法官交流任职程序，完善职务序列制度。2021年全国高级法院政治部主任会议将“完善人员交流机制，加大三类人员轮岗交流力度”作为一项重要任务，列入全国法院政工工作要点。研究制定《若干意见》，有利于深化司法人事制度改革，建立健全科学合理、渠道畅通、流动有序、管理规范的交流机制，对拓宽法院各类人员职业发展渠道、进一步激发人才潜能具有重要作用。

三是解决干部队伍突出问题的有效途径。实践反复证明，开展交流对事业有利，对干部有利。新一轮司法体制改革以来，各级法院认真落实中央决策部署和最高人民法院工作要求，加强干部交流，激发工作活力，取得了突出成效。与此同时，部分地方法院反映，目前内部交流政策不够明确，交流机制不够顺畅，导致综合部门与审判业务部门之间交流力度不够，中层干部队伍年龄偏大、职业晋升空间受阻、年轻干部数量不足等问题较为突出。建立健全人民法院人员交流机制，有利于全面培养高素质复合型人才，提高干部的积极性、主动性、创造性，有利于进一步加强法院人才储备，增强队伍凝聚力、战斗力，为新时代人民法院改革发展提供坚强的组织保证和人才保证。

基于上述考虑，最高人民法院政治部在认真调研并总结梳理各地经验做法的基础上，研究起草了《若干意见》，经多次讨论修改后，形成征求意见稿。2021年6月起，先后面向最高人民法院机关、各高级人民法院、中央有关单位等征求了意见建议。文件起草组在认真研究和充分吸收各方面意见的基础上，对《若干意见》作了进一步修改完善。11月，《若干意见》由最高人民法院党组会议审议通过，并于11月16日正式印发。

二、起草思路和原则

《若干意见》起草过程中，文件起草组坚持问题导向、目标导向，既注重深入开展调研论证，又注重广泛听取各方意见；既注重总结现有经验做法，又注重研究实践中的新情况新问题，确保《若干意见》具有较强的针对性和可操作性。具体而言，文件起草主要遵循以下工作原则：

一是坚持依法依规。以《公务员转任规定》《党政领导干部交流工作规定》《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》等现行法规政策、改革文件为依据，对《司法人事制度改革答复口径》等文件中有关人员交流的政策进行梳理整合，同时结合当前工作实际，对相关规定进行必要的补充、完善和细化，确保符合现有规定和中央改革精神。

二是突出问题导向。坚持从实际出发，紧紧抓住法官、审判辅助人员、司法行政人员在法院内部交流不够顺畅，部分中层领导干部任职经历单一、岗位历练不够等关键症结，从制度层面提出有针对性的对策措施，推动人民法院人员交流制度机制更加成熟更加规范。

三是充分总结实践经验和做法。注重对各地法院在开展干部交流和人才培养工作中探索形成的好经验、好做法进行总结提炼，使之固化为制度规范，在全国法院范围内推广适用。

四是注重优秀年轻干部交流培养。准确把握中央关于大力发现培养选拔优秀年轻干部的要求，重点突出优秀年轻干部的交流，强化多岗位历练，丰富经历阅历，拓展视野格局，培养一批懂审判、会管理、素质高、能力强的优秀年轻干部。

五是坚持指导性与灵活性相结合。坚持宜粗不宜细的起草原则，对不同类别人员的交流方式、定级标准、交流程序、保障机制等重点内容，既提出可操作的具体举措，又提出原则性要求，为各级法院结合实际抓好落实提供遵循，留出空间。

三、主要内容

《若干意见》共16条，对完善定期交流机制、规范法官交流入额程序及定级标准、加强综合部门与审判业务部门领导干部交流等内容作出规定，着力破解司法人员分类管理改革后各类人员交流不畅、交流不多、交流不力等突出问题，推动人民法院人员交流常态化、制度化、规范化。

（一）关于重点岗位的定期交流

定期开展干部交流轮岗，是干部管理中的一项重要制度。

《公务员转任规定》第七条规定：“担任机关内设机构领导职务的公务员在同一职位工作满10年的，不担任领导职务的公务员在组织、人事、纪检、监察、审计、财务、项目和资金审批、招标采购、行政许可、行政处罚等同一职位工作满10年的，应当转任。”

中组部《交流指导意见》对部分关键岗位重点职位人员、派出机构主要负责人等4种情形的定期交流作出规定。

实践中，由于配套制度不健全、思想认识存在偏差等主客观原因，一些地方贯彻落实定期交流制度并不到位。

特别是本轮司法体制改革以来，有的法官以专业化、职业化为由，长期在一个岗位任职，不愿接受交流轮岗，既导致经历单一，又容易产生廉政风险。

实行司法人员分类管理是遵循审判工作规律、打造高素质法院干部队伍的内在要求，但分类管理并不意味着各类人员之间壁垒高筑、互不交流。

为了贯彻落实中央文件的部署要求，解决实践中存在的问题，《若干意见》充分吸收中组部《交流指导意见》对关键重点岗位人员和派出机构主要负责人的定期交流规定，结合《公务员转任规定》对司法关键岗位、人财物重点职位予以细化，提出在法院刑事审判、民事审判、行政审判、国家赔偿、执行等司法关键岗位以及组织、人事、监察、财务、项目和资金审批、招标采购等人财物重点职位的工作人员，在同一职位任职满一定年限的必须交流。派出法庭庭长在同一职位任职满一定年限的，也应当交流。

实践中，各级人民法院要立足四级法院审级职能定位，充分考虑部门人员结构、岗位性质、审判力量配置等因素，合理确定交流对象、岗位职位。

在具体开展交流时，除了可以在审判业务部门与综合部门之间交流外，还可以根据本人专业、从事业务等在相近职位进行交流，如刑一庭交流至刑二庭、民一庭交流至民二庭等。

对于一些特殊岗位，比如互联网、知产、金融、涉外商事海事等专业性较强、人才紧缺的，经最高人民法院、高级人民法院决定或批准，还可以在相关专业的不同合议庭、审判团队间进行交流，充分兼顾原则性与特殊性。

（二）关于法官交流入额程序及定级标准

2018年，最高人民法院政治部印发《司法人事制度改革答复口径（五）》，对法官交流相关入额政策作出规定。从近年来各地法院反馈情况看，法官因工作需要退额后重新入额、法官在上下级法院交流任职及挂职锻炼等不同交流方式的入额条件和入额程序得到了规范统一，执行效果较好。

但也有部分法院反映，交流入额程序不够细化、法官转任定级标准不够明确等问题仍不同程度存在。

为此，《若干意见》对现有关于法官交流的政策规定进行了系统的梳理整合，对不同交流方式、不同法院层级法官的入额手续办理方式作进一步细化，对法官不同交流转任方式对应的定级标准作进一步规定，既保持了政策的稳定性和延续性，又进一步提高了政策的针对性和灵活性。

一是进一步细化重新入额方式

法官因工作需要调整到法院非办案岗位或者调离法院系统，又回到办案岗位的，区分情况规定重新入额方式。其中，退出员额未超过5年的，经所在法院党组研究后，由高级人民法院党组、最高人民法院党组决定或批准入额；退出员额超过5年的，需回到法院办案岗位参与办案1年以上，经绩效考核合格后，再按照上述程序办理入额手续。

二是进一步规范跨地域、跨院交流入额程序

法官因工作需要在本省（区、市）或跨省（区、市）调到同级人民法院、下级人民法院办案岗位，或者通过干部选拔任用程序选任到上级人民法院办案岗位，符合新任职法院法官任职条件的，经新任职法院党组研究后，由高级人民法院党组、最高人民法院党组决定或批准入额。

关于逐级遴选，《若干意见》特别明确通过逐级遴选程序选任到上级法院担任法官的，即为新任职法院的员额法官，可直接依照法定程序办理法律职务任命手续，无需再办理入额手续。

三是进一步完善挂职交流入额政策

经组织选派到人民法院办案岗位挂职锻炼的干部，符合挂职法院法官任职条件的，经挂职法院党组研究后，由高级人民法院党组、最高人民法院党组决定或批准入额，并送法官遴选委员会备案。

挂职入额期间不占用挂职法院的员额，挂职结束后自动退出员额。

征求意见过程中，有意见提出，应对建立法院人员上下级挂职锻炼常态化机制作适当规定。

起草组认为，根据公务员法，组织部门对公务员挂职管理较为严格，规定法官如何开展挂职可能涉及干部管理权限问题，不宜直接在《若干意见》中作出规定。

但对组织已经决定选派挂职干部的入额程序问题进行规范，属于人民法院法官员额管理权限范围，因此《若干意见》参照《司法人事制度改革答复口径（五）》有关规定，对挂职锻炼干部入额问题作出细化规定。

四是进一步明确转任定级标准

法官重新入额的，其法官等级应综合考虑任职资历、工作经历等条件，以及交流期间任职表现等因素确定。

法官交流转任其他类别公务员的，综合考虑法官任职资历、工作经历、担任法官期间的审判业绩、工作表现等比照确定。

法官因考核不称职、违纪违法或受到法官惩戒等原因退出员额的，转任后综合考虑退出原因、任职资历、日常表现等因素，比照确定职务职级。

（三）关于审判辅助人员和司法行政人员的交流

审判辅助人员、司法行政人员作为法院队伍的重要组成部分，是人民法院各项事业健康发展不可或缺的力量。加强审判辅助人员和司法行政人员的交流，一方面有利于落实中央关于大力发现培养选拔优秀年轻干部的部署要求，丰富年轻干部的知识和履历，促进年轻干部快速成长；另一方面也有利于提升综合部门人员的职业发展预期，拓宽成长渠道，确保队伍更加稳定、更有活力。

为此，《若干意见》规定，法官助理与司法行政人员可以根据工作需要，相互交流任职。参加晋升时，相应层次的法官助理等级和公务员职务职级任职年限可以累计计算。

关于书记员的交流，根据中办《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》，符合条件的编制内书记员将逐步转任法官助理，今后书记员主要实行聘用制管理，原则上不再占用中央政法专项编制，涉及书记员交流的情形将越来越少。

关于司法警察的交流，考虑到现有政策下，省级及以上法院具有公务员身份的司法警察实行综合管理类公务员职级序列，除省级以外的地方各级法院具有公务员身份的司法警察实行执法勤务职级序列，其交流转任政策有不同规定。

因此，《若干意见》对书记员、司法警察的交流仅作了原则性规定。

（四）关于综合部门与审判业务部门领导干部交流

实践中，不少地方法院反映，综合部门与审判业务部门领导干部交流力度不够，领导干部大部分只能在本序列中成长，干部流动缓慢，造成中层领导干部任职经历单一、岗位历练不够，可能出现“偏科”干部；同时中层干部中年轻干部得不到及时有效补充，也阻碍了法院队伍健康发展。

从干部培养角度考虑，进一步打通综合部门领导干部与审判业务部门领导干部的交流渠道，有利于发现培养选拔更多优秀年轻干部，有利于进一步拓宽干部的职业发展空间，不断激发干部干事创业的积极性、主动性、创造性。

为此，《若干意见》规定审判业务部门领导干部可以交流至本院综合行政部门担任领导职务，强化多岗位锻炼，提升综合管理能力；综合部门领导干部经干部选拔任用程序选任或交流至本院审判业务部门担任领导职务，符合法官法规定的法官任职资格条件的，可以按照法定程序任命相关法律职务。

属于首次入额的，参与办案1年以上，经绩效考核合格后，可以按照本院法官遴选的条件、标准和程序遴选入额。

属于再次入额的，按照前述关于重新入额相关规定执行。

这一方面有利于培养历经多岗位锻炼、素质全面的法院领导干部，另一方面也坚持法官遴选的条件、标准和程序，确保入额法官具有较高专业能力。