行政检察新生态开创实质性化解争议新局面

　　推进公正司法、坚持司法为民是我国政法工作的不懈追求。中央政法工作会议提出,人民检察院要加强法律监督工作,实质性化解群众合理合法诉求。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调,全面深化行政检察监督。在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。在新形势下,行政检察工作获得了更大的发展空间,并在实质性化解争议领域开创了新局面。2019年以来,最高人民检察院先后发布三批(第15批、第30批和第36批)13件行政检察指导性案例。这三批指导性案例全面展示了2018年以来行政检察工作的新生态,凸显了新时代行政检察的业务成果和法治贡献。在此,以指导性案例为切入点,总结展现行政检察实质性化解争议的新局面。

　　新内涵夯实新责任

　　基于“四大检察”的划分,行政检察的理论概念和实务内涵获得了新的发展。行政检察指导性案例彰显了新时代行政检察的三大重要办案方向,即行政抗诉与行政非诉执行监督、行政争议实质性化解和类案检察监督,并呈现出多领域细分深耕的趋势。这三个领域是检察机关在中央政策文件指导下,通过实践逐步开拓探索出来的行政检察常态化办案领域。最高人民检察院及时总结相关工作经验,已在以上三个领域中发布了对应的工作指引,并公布了相关指导性案例。这表明对相关行政检察业务的规范,并进一步框定其相应的职权与职责。

　　新定位开拓新领域

　　这三批指导性案例,检察机关借助全方位监督措施推动了争议的实质性化解。

　　指导性案例反映出行政检察在法律交叉领域具有强大的实质性化解能力。比如在涉及公共利益保护的“民行交织”案件中,行政检察除厘清行政法律关系外,还需查清复杂的民事法律事实。检例第57号、第118号、第120号都是民行交织案件,检察机关既监督行政机关行为违法,也监督民事、行政审判违法或流于形式审查而引发的连锁问题。在行政强制执行二元机制运行不畅时,行政检察监督可以发挥“一手托两家”的作用。在检例第58号中,当镇政府未根据法院裁定书内容组织实施拆除,杜某未履行缴纳罚款义务时,检察机关同时向法院和行政机关制发检察建议予以纠正。在检例第147号中,检察机关同时对行政机关不履行判决和人民法院裁定书没有告知当事人提出异议的权利和期限等执行违法行为进行监督。当存在适用法律不统一时,行政检察监督可以发挥保障法律统一适用的作用。在检例第146号中,行政机关、两级法院对醉酒无证驾驶的刑罚和吊销机动车驾驶证的行政处罚是否同时适用,以及吊销机动车驾驶证是否指吊销全部准驾车型驾驶证等问题存在认识上的分歧,办案时采取不同的法律适用标准。检察机关从全局视野厘清“刑行双罚制”的观念误区与运行堵点,消除行政机关、两级法院适用道路交通安全法第91条第2款的分歧,提升了“刑行双罚”的法律适用统一性。在既有多元纠纷解决机制均失灵时,行政检察监督发挥了促进权益充分救济的作用。

　　新目标衍生新方法

　　行政检察实质性化解行政争议是为了以检察监督提升社会治理效果。社会治理具有显著的实质取向,与检察机关实质性化解行政争议具有高度契合性。行政检察已形成以行政诉讼监督为基石和行政非诉执行监督、行政违法行为监督为“两翼”,四级院上下联动,全面履职以化解行政争议的全新工作格局。

　　行政检察是检察机关传统职能之一,但在较长时间内仅具有程序性监督权能。新时代行政检察工作响应现实需求,依法能动履职,推动检察监督发挥更大作用。在监督方式上,行政检察工作中贯彻“以人民为中心”的理念,明确实质性化解行政争议的工作目标,创新性地运用监督纠正、促成和解、公开听证、释法说理、司法救助等多种方式促进争议化解。比如在检例第117号中,检察机关借助检察一体化的座谈、监督、听证等方式,依法确定行政机关为赔偿责任主体,最终促使当事人在法定补偿和赔偿标准幅度内达成和解。

　　新姿态增强新能力

　　行政检察业务是“四大检察”业务中的潜力板块,对办案人员的综合能力有较高要求:既要熟悉行政业务,还要具备管理学、行政法学等系统性知识,以及对检察工作的热爱与执着。当前,行政检察人员在办理业务时展现出韧性、硬性和弹性。第一,办案有“韧性”。行政检察案件所涉法律关系通常较为复杂,部分争议发生时间较为久远,很难查证。如检例第120号中,涉案法律关系“民行交织”,包含45名当事人127件行政诉讼案件,涉案房屋18年间还几经转手权属混乱,政策不断调整。在案件办理过程中,检察机关区分各类事实、厘清规则适用方式,反复深入细致剖析法理问题,找准切入点和着力点,显示了办案人员秉持“检察为民”精神的韧性。第二,办案有“硬性”。检察机关坚守“法律监督”立场,厘清规则适用方式,对不统一的裁判和执法现象依法纠正。例如在检例第146号中,面对二审判决适用法律错误、对再审检察建议复函表示不予再审,检察机关坚决提起抗诉。在再审法院采纳抗诉意见之后,省级检察机关对公安机关的类案执法进行监督,最终与省级公安机关达成了统一适用的意见,实现了源头治理。第三,办案有“弹性”。在案件办理过程中检察机关充分发挥主导作用,有效利用各种机制,协调各方力量互相配合,推动争议化解。例如在检例第117号中,检察机关推动行政机关召开有当事人、法律援助律师、人大代表、政协委员、街道办、司法局参加的听证会。在听证会中检察机关有效利用各种机制,协调各方力量,统一各方对法律适用的认识,为行政争议最终实质性化解创造了良好条件。

　　新动态提示新方向

　　经过数年实践探索,行政检察工作已从强动态转向新稳态。需要及时总结动态经验,有意识地提升行政检察工作的体系性、逻辑性,并积极建构行政检察推动行政争议实质性化解的理论基础。行政检察的性质是法律监督。行政检察机关和学术界通力合作,通过研究13件行政检察指导性案例,也发现一些有待进一步解决的问题:第一,规范存在空白。比如关于非诉执行的法律规范较少,远不能实现对司法实践的指导和约束,造成实践中该领域案件积压或者相互推诿,执行久悬不定。第二,规范理解分歧造成执法和司法的困局。比如,理论界对不动产登记的性质一直存在不同理解,许多争议都是因不动产登记的性质模糊造成。登记性质不明导致登记机关的权责不清,进而引发更多问题。比如,因不动产登记信息错误影响民事诉讼或者行政诉讼的审判方向和质量。第三,执法机关未适用给付领域的指导政策引发争议。在检例第118号中,根据当地政策,因棚改区改造而新建设小区修建市政公用设施产生的相关费用,由市政公用设施的相应主管部门或责任单位承担。相关单位向房地产公司收取相应费用后,某房地产公司却向安置户收取费用。行政机关对安置户的投诉未作出处理。法院判决认为行政机关不构成不履行行政职能。人民检察院把群众的操心事烦心事揪心事当成头等大事,通过努力将争议予以实质性化解。上述案例不仅反映了不同层面的办案成效,更提示了行政检察实质性化解争议的完善路径。行政检察实质性化解争议的新局面将更有力地助推中国特色社会主义法治体系中的法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系的协同建设。

　　(作者为中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师)