来源：证据与刑辩论坛
作者：李俊明
摘要：2021年8月20日，十三届人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国法律援助法》（下文称《法律援助法》），这是我国法律援助事业发展史上的一座新的里程碑。在较短的一个历史时期内，我国的法律援助事业实现了从无到有、由不完善到基本完善的跨越式发展，为保障司法公正和建设社会主义法治国家提供了重要支撑。在法律援助事业发展过程中，《法律援助法》的通过并不是终点，而是新征程的起点。法律的生命在于实施，如何确保《法律援助法》得到良好的贯彻实施，使其不变形、不走样，是必须迈好的第一步。篇幅所限，本文仅针对就保障基本人权而言最为重要的刑事法律援助部分做简要阐述。
关键词：司法改革、法律援助法、刑事辩护全覆盖、公职律师
一、遵循立法原意，切实保障辩护权
刑事诉讼是对公民合法权利干预和限制程度最高的国家行为，公民个人无力抵御强大的追诉权，更无法在权利受侵害时寻求和实现有效的救济。同时，由于经济困难、观念落后、资源紧缺等原因，我国的刑事辩护率始终在低位运行，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人实际上是在无辩护人的情况下经历了刑事诉讼全程，许多冤案的产生都与辩护人的缺位或者有效辩护的缺位有着密不可分的关系。
就此而言，保障所有没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人都能够平等的获得法律援助，应当是《法律援助法》实施过程中的首要任务，为此应注意以下几点：
（一）确保委托辩护优先
法律援助辩护属于对辩护权的兜底保障措施，在位阶上低于委托辩护。司法机关应当尊重和保障被追诉人及其近亲属自行选择和委任辩护人的权利，只有当委托辩护人缺位，而案件情况或被追诉人本身情况又符合《法律援助法》规定的应当或可以予以提供法律援助的情形时，才能启动法律援助。以往的司法实践中，强行以法律援助辩护代替委托辩护，侵害辩护权的案例屡见不鲜，《法律援助法》27和48条很好地解决了这一问题，值得充分肯定。这一做法有以下三点依据：
第一，这体现了对公民基本权利自由的尊重。辩护权的本质是公民的基本权利，选择何种辩护类型应当由公民自由决定。国家只有在公民自身无法实现辩护权的情况下才可介入，即国家对辩护权应当坚持“非必要不得干预”的原则，充分尊重公民的自由选择。
第二，这是实现有效辩护的需要。刑事辩护不可避免的要涉及委托人的秘密、隐私等不欲为外人知晓的信息，只有委托人与律师之间建立起良好的信任和沟通关系，才能够实现辩护效果的最优化。因此，对能够自行委任辩护人的被追诉人而言，其对自行委任的辩护人的信任程度必然高于国家指派的辩护人，在这种情况下就不能强行以法律援助代替委托辩护，否则就属于以法律援助之名行侵害辩护权之实。
第三，这是实现法律援助资源合理分配的必然要求。由于我国目前律师数量较为有限，而有能力办理刑事案件的律师则更加稀少。因此，为了合理分配有限的法律援助资源，充分发挥其对辩护权的兜底保障作用，必须将其优先分配给那些没有辩护人的被追诉人。实践中强行以法律援助代替被追诉人自行委派的辩护律师实质上是对宝贵的法律援助资源的浪费，也剥夺了那些无力自行委派辩护人获得法律援助的机会。
（二）确保质量的前提下，尽可能扩大援助范围
其次，除法定的考量因素之外，不应以任何法外因素为由限制和剥夺犯罪嫌疑人、被告人获得必要法律援助的权利。这一点，《法律援助法》25、26和27条的规定已经比较完备。实践中，应当在确保法律援助质量的前提下，将尽可能多的案件纳入应当提供法律援助的范围，司法行政机关在决定是否提供法律援助时，应当分两步走，先考虑是否属于应当提供法律援助的情形，如符合，则必须决定提供；若不符合，则应进一步考虑是否符合可以提供法律援助的情形，如符合，则应尽可能提供。考虑到我国目前的实际情况，推进法律援助全覆盖的条件尚不成熟，但是随着法律援助资金保障的进一步提高和队伍的壮大，《法律援助法》的修改必将向着继续提高法律援助覆盖率的方向发展。这方面，德国的制度可为我们所借鉴。德国的刑事法律援助被称为“强制辩护”制度，即在被告人犯有严重罪行或基于其他原因面临严重刑罚，或处在审前羁押状态以及由于个人原因无法自行辩护等情况时，审判活动便不能在没有律师的情况下进行，否则即属违法。与我国不同，德国法并未将被追诉人经济是否困难纳入考量，而只关注其罪刑条件和个人因素是否有提供强制辩护的必要。待追诉活动结束，国家将为经济困难的被追诉人支付费用，而其他被追诉人必须自行支付费用。就我国目前情况而言，经济困难的裁量标准有其存在的必要性，在实践中要避免搞“一刀切”，而应以地区内经济发展水平为基础制定标准，辅以被追诉人自身经济情况进行动态调节，争取不漏一人。未来在条件成熟之际，我国可以考虑仿照德国模式，进一步扩展强制法律援助的范围，实现分层次的法律援助全覆盖。
（三）避免“大水漫灌”，做到“一案一策”
最后，法律援助不能搞“大水漫灌”，而必须综合案件情况、罪刑轻重和被追诉人自身情况等提供最为合适的援助类型。这一点，法律援助法已有体现，例如：26条对可能判处无期徒刑、死刑的案件以及死刑复核案件援助律师执业年限和经验的要求。在具体实施过程中，还可以针对案件种类和被追诉人个人情况进行进一步细化，例如：以可能判处的刑期为标准，对刑期在3年或5年以上的重罪案件也设立援助律师准入门槛；再如，对未成年人案件，指派有办理该类案件经验的律师提供法律援助。此外，为了使司法行政机关能做出客观正确的决定，司法机关除移送必要材料之外，还可以在必要时向司法行政机关提出建议以供其参考。
二、加强资金保障和队伍建设，充分调动法律援助服务者的积极性
坚实的物质保障和专业而富有热情的队伍是使法律援助发挥良好作用的关键，在具体实施过程中，应注意以下三点：
（一）明确国家责任属性，提供充足物质保障
辩护权是公民的基本权利，为所有有需要的公民提供法律援助是国家应尽之责。国家必须为辩护权的实现投入一切必要的人力物力财力，《法律援助法》15条规定了政府采购的模式，正是国家以购买服务的形式履行这一责任的体现。巧妇难为无米之炊，之前相当长一段时间内法律援助的效果之所以不够理想，资金保障不足导致对援助律师的补贴过于微薄是一个重要因素。因此，加强资金保障是确保法律援助质量，提高法律援助职业吸引力的治本之策，也是《法律援助法》能够得到良好实施的重中之重。
（二）建立专业的公职律师队伍
除了充分依靠社会律师之外，还应当逐步建立一支具有高度专业性的公职律师队伍，与市场化的律师队伍互为补充，担负起敏感领域，如职务犯罪监察调查和留置阶段的法律援助工作。随着国家监察体制改革的完成，监察调查和留置程序在实质上排除了律师的介入，这也成为了其最受诟病的一点。立足于《法律援助法》的公职律师的介入，可以凭借其对保密性和法律帮助服务的兼顾，更易获得有关机关的认同，从而打破监察调查阶段的封闭性，为国家监察体制改革的完善做出重大贡献。
（三）引入市场化管理机制，多措并举充分调动社会律师队伍的积极性
社会律师将是法律援助的主力军，为了有效调动他们的积极性，除了前文已述的确保资金保障，提高补贴水平之外，还可以采取以下举措：第一，采用公开招投标方式出售一定期限内的一揽子法律援助合同，以保障服务的长期性，稳定性，同时可以将不具备服务能力的对象排除在外，防止其影响法律援助的质量；第二，对于积极参与法律援助工作的律所和律师予以税收减免等物质奖励和表彰、授奖等非物质奖励；第三，对于积极参与法律援助工作的律所和律师，在其他政府法律服务业务中予以优先考虑。
三、完善援助辩护类型，服务司法改革
在整个国家的司法大格局下，法律援助除了发挥本身的职责，还应当为司法体系的整体进步做出贡献。
（一）重视和加强审前法律援助
经过多年的发展和以审判为中心改革的助力，审判阶段的法律援助即庭上辩护已经较为完善，相比之下审前阶段的辩护就显得尤为不足。随着认罪认罚从宽制度的确立，80%以上的刑事案件将通过认罪认罚从宽程序予以解决，而认罪认罚从宽程序的重心在于审查起诉阶段，而非庭审。因此，加强审查起诉等审前阶段的法律援助应当是完善法律援助制度的应有之义，也是保障被追诉人权利和认罪认罚从宽制度健康发展的必要举措。
（二）加强对被审前羁押的被追诉人的法律援助
审前羁押率居高不下，逮捕人数过多一直以来是我国刑事司法制度的一大弊病，而审前羁押阶段也是被追诉人权利最易遭受司法机关违法侵害的时间。在新一轮司法改革中，“少捕、少诉、慎押”是一项重要课题，而法律援助在实现“少捕、少诉、慎押”的问题上大有可为。援助律师的介入，可以使被追诉人在强制措施的适用阶段能够及时提出对自己有利的主张，并针对不当逮捕等违法行为申请羁押必要性审查等救济措施。而目前正在试点的审查逮捕听证程序中，律师的介入更是必不可少。这方面，域外已有类似规定，德国刑事诉讼法中，强制辩护一般只存在于审判阶段，在正式起诉之后才会为被告人指定辩护人，即侦查阶段犯罪嫌疑人一般无法获得法律援助。例外即存在于审前羁押的情形，德国刑事诉讼法141条第3款明确规定，在犯罪嫌疑人遭受审前羁押时，必须无迟延地为其指定辩护人。《法律援助法》在实施过程中，应当考虑以司法解释的形式，将所有被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人纳入强制法律辩护的范围。
结语：《法律援助法》的通过标志着我国的法律援助事业进入了一个新的历史时期，其进步意义非凡。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。如何使《法律援助法》得到良好的贯彻实施，使其发挥应有的作用，并在实践当中进一步完善之应当是一个值得思考的问题。
（作者为西南政法大学刑事诉讼法学硕士研究生）
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