摘要
刑事案件律师辩护全覆盖从2019 年开始在全国扩大试点工作，为达到更好效果，一方面要吸取8个省市试行的经验，另一方面还要不断探寻实现全覆盖目标的路径。根据现有的司法现状，对于覆盖的案件、 诉讼阶段和人群，需要分阶段分步骤地实现。大力发展法律援助制度，鼓励其他社会力量提供辩护工作，为目标实现提供人力保障；对程序性制裁进行立法，准确定位值班律师的实质性辩护功能，以及保障律师执业 权利并提高辩护质量，为目标实现提供制度保障。
2012 年《中华人民共和国刑事诉讼法》修改后在立法上扩充了法律援助的范围和扩展了法律援助的阶段，但刑事案件的辩护率并未因此得到大幅提升。2017 年司法部提出了“推动实现刑事案件律师辩护全覆盖”这一改革主张，并于 2017 年 10 月9 日与最高人民法院联合出台了《刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法》，在北京、上海、浙江、 安徽、河南、广东、四川、陕西省等 8 个省或直辖市试行，试行期限一年。2018 年 3 月 9 日，司法部副部长熊选国在例行新闻发布会上透露：“在今年适当的时候，要把刑事辩护全覆盖向全国推开。” 2018 年 11 月 29 日，最高人民法院、司法部召开 刑事案件律师辩护全覆盖试点工作推进会，部署在全国扩大试点工作。①这无疑向刑事案件律师辩护全覆盖的目标又迈进了坚实的一步。但应当如何循序渐进地推进以及设置什么样的制度和措施予以保障，仍然需要进一步探讨。
一
循序渐进实现刑事案件律师辩护全覆盖
在某种程度上，“刑事诉讼的历史，就是辩护权不断扩大的历史”②。陈永生教授表示：“在域外有些国家和地区，虽然刑事法律援助的范围未能覆盖所有犯罪嫌疑人、被告人，但覆盖范围 都非常大。通常，没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、 被告人，绝大多数都能获得免费的法律援助。”③ 从社会发展来看，犯罪嫌疑人、被告人从有权进行辩护到有权获得律师的辩护，从有权获得辩护到有权获得免费的辩护，从刑事辩护覆盖率小到最终实现刑事辩护全覆盖，这是循序渐进的过程，也是大势所趋。
（一）从刑罚重的案件逐步覆盖到刑罚轻的案件
2012 年刑事诉讼法将应当指派律师提供辩护的案件从死刑案件扩展到无期徒刑案件，但因为无 期徒刑原本就属于重刑，直接关系到被告人终身的 自由，相当部分的被告人已经聘请了律师，不会因 为法律变更纳入强制援助的范围而解除自己聘请的 律师去改用免费律师，即使因经济困难而没有聘请 律师的，通常也已经通过申请法律援助而获得辩护。 因此，这个法条的修订在实践中并没有大幅度扩大 律师辩护覆盖的范围，因此还应当进一步扩大。根 据现有国情，可以将律师辩护先覆盖到可能判处十 年以上有期徒刑的案件，待条件成熟后，再覆盖到 三年以上十年以下有期徒刑的案件，最后实现对所 有案件的全覆盖。从中国刑法分则的条文来看，很 多罪名都是以三年和十年作为量刑档，以此作为标 准进行逐步推进，从刑罚重的案件逐步覆盖到刑罚 轻的案件，具有可行性。
（二）从审判阶段逐步覆盖到全部诉讼阶段
不同阶段，律师辩护发挥的功效是不同的， 审判阶段的辩护有利于维护被告人的实体权利，而 审前阶段的辩护则有利于保障犯罪嫌疑人的诉讼权 利。由于法定法律援助的案件范围较窄，所以即 使 2012 年刑事诉讼法修改时将强制指派律师提供辩护的范围从仅限于审判阶段延伸到了侦查阶段和审查起诉阶段，但案件覆盖面仍然十分有限。2017 年《刑事案件律师辩护全覆盖试点工作办法》（以 下简称《办法》）要求律师辩护必须覆盖到全部刑 事案件的审判阶段，虽然限定在审判阶段，但由于 案件类型未受限制，使得案件覆盖面得到大幅度扩 展。如果这个做法能够与法律援助制度相结合，将 有利于刑事案件的律师辩护从审判阶段逐渐覆盖到 全部诉讼阶段。一方面，因为审判阶段直接决定着 被告人的定罪与量刑，着力保障法定法律援助案件 以外的其他案件在审判阶段的律师辩护全覆盖，有 利于切实维护被告人的实质权利，促进司法公正， 2017 年《办法》将律师辩护不但覆盖一审程序，还覆盖到二审程序和审判监督程序的成果应当继续保 持下去；另一方面，要加强法律援助机构与司法机 关之间的衔接机制，保障法定法律援助案件在全部 诉讼阶段实现律师辩护的全覆盖。目前，法定法律 援助案件的律师辩护在审前程序严重失衡，很多案件在侦查阶段和审查起诉阶段应当指定辩护的却未 指定辩护，这需要通过提高执法力度或者进行程序 性制裁予以纠正。此外，建立公、检、法、司四机 关协同协作和联席会议机制，修改完善便于律师参 加辩护的工作流程，改变传统的纸质送达和通知方 式，借助网络系统完成送达指定辩护通知书、提交 法律援助公函等工作，可以弥补衔接上的不足，促 使法定法律援助案件的律师辩护能覆盖到各个诉讼 阶段，进而再拓展到其他案件。
（三）从弱势群体逐步覆盖到所有人群
盲、聋、哑人，或者尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，或是未成年人，或是符合法律援助条件的经济困难的人，属于社会上的弱势群体，一旦涉及刑事诉讼，很难自行辩护进行维权，所以刑事诉讼法规定他们在没有委托辩护人的情况下，法律援助机构必须指派律师为其提供辩护。除了以上弱势群体，各地法律援助中心还创造性地将刑事诉讼法未规定的群体也纳入到法律援助的范围，如青海省将少数民族纳入援助范围，广东省将中文水平不高的外国人纳入援助范围，取得了良好的社会效果。为了推进刑事案件律师辩护的全覆盖，又考虑到实现的阶段性和可行性，确立“法律援助对象是给予最需要法律服务的人”的原则，在覆盖弱势群体的基础上再逐步扩展到所有人群。可以将诸如盲、聋哑以外的其他身体存在残疾的人，智力存在障碍的人，妇女、儿童、老年人、农民、农民工率先纳入法律援助的范围，然后再覆盖少数民族群体、 中文水平不高的外国人、农村地区的人员，最后最终实现人群上的全覆盖。以 2018 年为例，妇女受援人占受援人总数的 24%，农民和农民工占受援人总数的 63.68%，因此，将律师辩护率先覆盖妇女和农民、农民工已具备现实基础。
二
实现刑事案件律师辩护全覆盖的人力保障
（一）扩大法律援助机构指派律师辩护
律师要进入刑事诉讼程序进行辩护的渠道有两个，一个是当事人委托律师；另一个是法律援助机构指派律师。同时扩展这两方面的渠道，当然有利于实现律师辩护全覆盖。但是，“从中国的国情来讲，现阶段乃至今后相当长的时期，指望通过当事人自行委托律师的途径明显提高刑事诉讼的律师辩护率是不太现实的”④。从其他国家的情况来看，刑事 案件的辩护工作也主要是依靠国家的法律援助。 因此，不管是从中国的国情还是世界各国的经验 来看，扩大法律援助的范围，由法律援助机构指 派律师提供辩护，这是实现律师辩护全覆盖目标 的重要人力保障。但由于中国地区经济发展不平 衡，律师分布也不均衡，例如截至 2020 年 4 月 1 日，广东省律师已经突破 5 万人，占据全国律师总数的 11%，而与广东省毗邻的广西壮族自治区的律 师则只有 8000 余人，西部地区的律师就更不足了， 有的省份仅有一两千名律师。因此，对于本地律 师资源不足的地区，通过向上一级法律援助中心 申请调配或者通过建立异地律师指派库引入其他辖区的律师，可以为刑事案件律师辩护全覆盖做 好人员储备，避免出现法律援助机构无律师可派 的状况。
（二）吸引社会律师参与刑事法律援助
虽然法律援助机构设有专职律师，但从数据分析来看，目前法律援助机构主要依靠的力量还是社 会律师。截至 2019 年底，全国执业律师已达到 46 万余人，这种发展速度还可能继续保持下去。从《最 高人民法院工作报告》来看，各级法院在 2018 年审结一审刑事案件 119.8 万件，判处罪犯 142.9 万人，平均下来，每个律师只需为不到 4 个被告人提 供辩护。可见，社会律师的总体数量是充足的，关 键在于如何引导和调动社会律师参与刑事法律援助 的积极性。一般说来，法律援助制度的发展与经费 的支持是密不可分的。充分保障经费的支持，有利 于吸引社会律师积极参与刑事法律援助。首先，加 大对刑事法律援助经费的投入。刑事法律援助的本 质是政府的责任，不再只是人道主义的慈善性法律 救济，也不是律师群体的责任和义务，相应的经费 理应由国家或政府提供。这几年中国已经加大了对 法律援助经费的投入，如青岛市李沧区从 2017 年的 50 万增加到了 190 万元，涨幅 280%，宿迁泗洪 县还建立了法律援助经费同级财政足额保障制度， 根据工作需要拨付法律援助经费，不限额、不封顶。 但相比于其他国家，中国法律援助经费占财政收入的比例仍然是非常低的。以 2018 年为例，法律援助经费总额为26.510708亿元，虽然比 2017 年增长了12.65%，但仅占全国 183359.84 亿元财政收入的 0.0144%，因此，继续加大对刑事法律援助经费的 投入具有很大空间。其次，继续拓展法律援助经费来源的渠道。目前中国法律援助经费主要来源于财政拨款，以2018 年为例，财政拨款额为 263523.87 万元，占法律援助经费总额的 99.4%，而社会捐助 和行业贡献等仅占不到 0.6%。因此，除了加大财政拨款外，还可以鼓励国内外各界进行捐助，组建法律援助基金，也可以立法设置法律保险制度，鼓励或者强制要求公民或者公民所在的公司、企业、组织每年向保险公司支付少额的保险费，一旦公民需要法律服务时，可以申请保险公司支付数倍于保险费的保险金用于支付法律服务费用，使保险金成为法律援助的经费来源。再次，保障法律援助经费合理分配并用于办案补贴。近年来中国对法律援助经费的投入已有大幅度提高，但分配到刑事案件援助案件的办案经费仍然严重不足，以 2018 年为例，法律援助经费支出总额为 236694.47 万元，用于办案补贴及支出 110192.12 万元，仅占经费支出总额的 46.55%，说明还有超过 50% 的经费还没有用于办案补贴上，而用于刑事案件的补贴只有 36189.33 万元，仅占经费支出总额的 15.28%。⑤按照目前的管理办法，办案补贴还只包括差旅费、交通通讯费、 文印费、调查取证费等费用，不包含律师办理案件的智力投入和服务而产生的报酬。而且不论案件的繁简，也不论案卷多寡，均按照一个标准进行补贴。这样的机制不但导致补贴金额低，而且 也导致补贴实质上的不均。因此，要吸引更多的社会律师，应当将律师办理案件的智力投入和服务纳入办案补贴中，并根据案件具体情况制定不同的补贴标准。
（三）鼓励其他社会力量提供辩护工作
中国社会律师数量虽然在不断增长，但发展并不均衡。一些经济落后或欠发达的地区，仍然存在没有律师或者律师较少的情况，可以考虑未取得律师执业证书的法律专业人员如法学院的研究生、基层法律服务人员以及退休的法官和检察官担任法律 援助人员。左卫民教授在对改革试点进行实证研究 中发现这些人员同样能够胜任刑事辩护工作。⑥从2018年法律援助案件承办情况来看，基层法律服务工作者占办结案件总数的 21.56%，但社会组织人员 和注册法律援助志愿者只占办结案件总数的 2.08%。 因此，鼓励其他社会力量积极参与刑事辩护工作还 有很大的空间。国家可以鼓励其他机构或者社会组 织设立法律援助基金、设置公益奖项或者评优表彰 等方式吸引具有法律专业的其他社会力量积极参与 刑事辩护，有利于为实现刑事案件律师辩护全覆盖 提供人力保障。
三
实现刑事案件律师辩护全覆盖配套制度的保障
（一）对应当指派辩护而未指派辩护进行法律制裁
目前中国法律并没有规定不履行或不及时履行通知义务或者指派义务应当承担的法律后果，实践中仍然存在应当指派辩护而未指派辩护的情形。因此，设置程序性制裁措施并追究有关人员责任，使 违反通知义务或指派义务的诉讼行为归于无效，可以有效改善目前的现状。2017 年《办法》进行了尝试性的规定，对于发现第一审人民法院未履行通知 辩护职责，导致被告人在审判期间未获得律师辩护的，第二审人民法院可以否定第一审判决的效力，要求第一审法院重新审判，这是一种程序性制裁。 同时还规定，人民法院未履行通知辩护职责，或者法律援助机构未履行指派律师等职责，导致被告人审判期间未获得律师辩护的，依法追究有关人员责任，这属于实体性制裁。在这两种制裁方式的保障下，一审程序案件获得法律援助的数量得到大幅增长。因此，为了保障刑事案件律师辩护全覆盖目标的实现，有必要立法对不履行或者怠于履行法律援助工作职责的行为进行法律制裁，不但适用于审判程序，还要扩展到审前程序，通过宣告侦查和审查起诉活动无效及追究相关人员责任的方式，督促司法行政机关严格遵守法律， 认真履行法定的义务，不但有利于保障现有律师辩护覆盖的成果，也有利于为日后刑事案件律师辩护全覆盖提供制度保障。
（二）准确定位值班律师的实质性辩护功能
值班律师制度是法律援助制度的重要组成部分，在刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点工作中发挥了重要作用。目前认罪认罚从宽案件占了总案件的80%左右，占比非常高，主要由值班律师提供法律服务。除了认罪认罚案件外，值班律师还可以为没有委托辩护或指定辩护的案件提供法律帮助，这是2018年刑事诉讼法修改时增设的内容。可见，值班律师提供法律帮助的案件范围是非常广泛的，如果值班律师提供的法律帮助能发挥实质辩护的功能，有利于尽快实现律师辩护全覆盖的目标。但对于值班律师能否发挥辩护的功能，在理论和实践中都存在一定的争议。有的学者根据值班律师提供法律帮助即时性、应急性、基础性以及法律援助机构安排的随机性和轮班制等特点，加上中国刑事诉讼法对值班律师行为的性质定位为法律帮助的规定，得出值班律师系法律协助者而非辩护人的结论。在实践中，为了提高效率，有些地方的司法机关甚至认为认罪认罚案件无需值班 律师的深度参与，值班律师只要起到见证、监督的作用即可，⑦所以值班律师甚至沦为诉讼行为合 法性的见证人或背书者。
但事实上，将值班律师定位在具有实质的辩护功能并无大碍。第一，中国 2018 年刑事诉讼法将值班律师制度放在第四章辩护与代理中进行规定， 表明值班律师提供的法律帮助属于广义的辩护范畴。第二，法律规定的值班律师提供法律咨询和对案件处理提出意见偏向于实体性辩护内容，而程序选择建议和申请变更强制措施则属于典型的程序性辩护，不管是哪一类法律帮助，值班律师履行的都是辩护职能。第三，值班律师在场见证犯罪嫌疑人认罪认罚从宽具结书的签署，不只是为了起见证的作用，而是为了防止犯罪嫌疑人受到威胁、欺骗等因素的干扰而盲目认罪或错误认罪，防范司法机关在认罪认罚从宽程序中滥用公权力，扮演的是权力制约者的辩护角色。第四，为了保障值班律师履行辩护职能，法律和司法文件已经赋予值班律师一系列的辩护权。如《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》首次明确承认了值班律师享有会见权和阅卷权，为履行辩护职能提供了保障。另外，不只是值班律师有权会见被追诉人，被追诉人还享有约见值班律师的权利，拓展了值班律师会见权的内涵， 促使被追诉人与值班律师之间进行及时有效的沟通，实现辩护功能。第五，从刑事诉讼法第 173 条和第 174 条的规定来看，辩护人（含委托律师和法援律师）与值班律师在办理认罪认罚案件中的职责完全是一样的，可以看出值班律师的身份与辩护人无异。
综上，从立法和理论而言，将值班律师定位为辩护人身份是顺畅的，但实践中值班律师的安 排毕竟是随机轮班的，提供的帮助是片段化的而非全程的，且法律援助机构并未提供指派辩护函及相关手续，使得值班律师无法出庭进行辩护， 而且值班律师目前面临着任务重、责任多、补贴低等现状，导致他们很难深度参与案件进行辩护。 因此，做好值班律师与法定法律援助之间的衔接， 建立经费和权利等保障机制，才能真正落实值班律师的实质辩护功能，从而有助于实现律师辩护全覆盖的目标。
（三）保障律师执业权利并提高办理案件质量
实现刑事案件律师辩护全覆盖，不但要有“量” 的要求，更要有“质”的要求，如果刑事案件只是形式上有律师的参与，但实质上并不能有效发挥辩护的功能，即使在量上达到了全覆盖，也背离了全覆盖的宗旨和目的。为了保证法律援助案件的质量，司法部制定了法律援助案件办理中受理、审查、承办等环节的行为规范和服务标准，通过推行服务承诺制、首问责任制、限时办结制、援务公开制， 严格执行工作程序和操作规程，促进法律援助工作规范开展。在实践操作中，可以通过组建辩护律师人才库，根据案件难易程度、具体情况等，择优选定相应资质的承办律师，或者建立律师辩护跟踪制度，综合运用旁听庭审、回访受援人、征询司法人员意见、评价案卷质量等方式，对律师的会见、阅卷、调查取证、解答咨询、参加庭审等案件办理过 程进行跟踪监督，这些做法都有利于提升刑事案件 的辩护质量。但要真正实现辩护的有效性，保障律 师的执业权利更是重中之重。目前，法律对律师权 利的规定很多，但落实过程中仍然存在很多障碍。 如值班律师的会见权和阅卷权虽然得到司法文件的 认可，但还应当通过立法加以规定以便真正得以实 现；如值班律师的调查取证权和出庭权，需要对值 班律师的功能和作用进行法律上的准确定位才能得 到真正的实现；如办案机关不通知或不及时通知以 及法律援助机构不指派或不及时指派的现象，需要 立法制定法律制裁措施才能得到改善；如法律援助 律师因手续上的要求使会见和阅卷受阻，需要法律 援助机构的主管部门在全国范围内做出统一的操作 规范要求。还有一些权利，不但需要法律的完善， 更需要配套措施的跟进，比如会见问题，除了办案 人员刻意曲解和滥用法律，对依法不应当限制会见 的案件进行限制会见导致会见难以外，还存在因会 见场所数量配备不到位或者管理不合理而导致的会 见难。笔者曾对律师会见情况在全国范围内通过发 放问卷的方式进行过一次调查，收回有效问卷 651份，其中有 63 人反映会见排队的时间需要 3 个小时以上，有的甚至需要排队 6 个小时，有 72 人反映会见排队的时间需要 2—3 小时，有 99 人反映会见排队的时间需要 1—2 小时，仅有 59 人反映排队是在 1 个小时以内，反映出律师会见普遍存在难度 较大的问题。会见是律师行使辩护职能最基础最核 心的工作，如果会见都无法得到保障，更谈不上案 件辩护质量的保障了。如果不及时通过扩充会见室 数量、延长会见时间、增加视频会见等方式缓解， 当辩护率继续提高时，律师会见将越来越难，不但 打击了法律援助律师的积极性，也增加了委托律师 的成本和难度，容易导致更多律师不敢和不愿办理 刑事案件。因此，实现刑事案件律师辩护全覆盖， 光有法律上的规定还远远不够，配套制度和其他措 施还必须同时跟进。
注：
① 戴紫君：《刑事辩护全覆盖背景下的辩护实质化研究——以一审指定辩护为视角》，《河南科技大学学报（社会科学版）》 2019 年第 4 期。
② [ 日 ] 田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，北京：法律出版社，2000 年，第 89 页。
③ 陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，《比较法研究》2014 年第 1 期。
④ 顾永忠：《刑事诉讼律师辩护全覆盖的挑战及实现路径初探》，《中国司法》2017 年第 7 期。
⑤ 法律援助经费支出总额、用于办案补贴及支出以及刑事案件的补贴额来源于樊崇义、施汉生主编：《中国法律援助蓝皮书：中国法律援助制度发展报告（2019）》，北京：社会科学文献出版社，2019 年，第 41—42 页。
⑥ 左卫民、马静华：《刑事法律援助改革试点之实证研究——基于 D 县试点的思考》，《法制与社会发展》2013 年第 1 期。
⑦ 杨波：《论认罪认罚案件中值班律师制度的功能定位》，《浙江工商大学学报》2018 年第 3 期。
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