关于最高检落实全国人大常委会审议适用认罪认罚从宽制度专项报告意见的解读

2020年10月，第十三届全国人大常委会第二十二次会议听取了最高人民检察院《关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》，并进行了分组审议。栗战书委员长在常委会闭幕式上作了重要讲话，明确要求检察机关要发挥好主导作用，继续推进落实这项改革，坚持宽严相济刑事政策，积极主动、准确规范适用认罪认罚从宽制度，该严则严、当宽则宽。全国人大常委会组成人员和列席代表对专项报告给予充分肯定，并在讨论中提出了改进工作的意见。为落实好全国人大常委会审议意见，推动认罪认罚从宽制度更高质量、更好效果适用，最高检坚持问题导向，制定下发《关于认真学习贯彻十三届全国人大常委会第二十二次会议对〈最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告〉的审议意见的通知》（以下简称《通知》），提出10个方面深化制度适用的28条检察意见，现解读如下。

一、关于适用率和工作目标导向

认罪认罚从宽制度全面实施初始，囿于主客观因素，全国检察机关整体上制度适用率较低。在准确把握立法精神、深入分析犯罪结构变化的基础上，2019年8月，最高检在全国检察机关刑事检察工作会议上明确提出，推动认罪认罚从宽制度适用率到2019年底单月达到70%左右的工作目标。经过一年多自上而下的持续推进，各级检察机关转变观念，积极主动适用，加强协调配合，认罪认罚从宽制度在适用数量上达到预期目标，2019年12月单月适用率达83.9%，2020年全年整体适用率为86.8%。但一些地方也存在盲目追求适用率，影响制度严肃性和案件质效不高等问题。比如，有的检察院为追求高适用率，过于迁就或者辩护律师，“放水”适用制度，超底线从宽；有的检察院数据填报不准确，存在数据水分。因此，在适用率已经达到较高水平的情况下，如何更加科学地推进认罪认罚从宽制度适用，更好发挥制度功效，是实践中迫切需要解决的问题。《通知》第一部分即对此作出规定，明确提出下一步的工作目标是“应在稳定保持较高适用率的基础上，更加注重提升认罪认罚案件质效”。

第一，既要依法适用、应用尽用，又要更加注重提升案件质效，不能片面追求适用率。一是上级检察院通报制度适用情况时，对已经达到较高适用率的，不搞排名、不分先后。在制度实施初期，为了更好地反映各地推进情况和肯定先进、鼓励落后，最高检和省级检察院在定期通报中会将各省和各市的适用情况按照先后排名。2021年开始，各级检察院通报制度适用情况时，对稳定达到80%以上适用率的，不再搞排名、不分先后，防止攀比、影响质效；对适用率不到80%的，要了解具体情况；对适用率70%以下的，省级检察院要了解具体原因，查找问题，加强督导；对上诉率低于5%的也不排序，对高于5%的要了解具体原因，认真研判，改进工作。二是遵循司法规律，实事求是，避免层层加码。制度适用率，确定刑量刑建议提出率、采纳率较低的地区，要对标先进地区，持续改进工作，提升制度适用水平；适用率已经较高的地区，要把更多精力用在提升案件质效上，而非执着于追求过高甚至100%适用率、零上诉等不符合司法规律的指标。三是坚持依法适用，既应用尽用，也不盲目适用。既不能为了追求高适用率，胁迫或者诱导犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚；也不能对无正当理由要求一再从轻的犯罪嫌疑人过度迁就，对于拿检察机关落实认罪认罚从宽制度的决心和力度当筹码，在确凿的证据面前故意拖延时间，无正当理由以“不再减点我就不签具结书”相要挟的，不得无原则迁就，防止造成量刑失当、轻纵犯罪，影响司法权威。

第二，优化考核，聚焦质量和效果。一是在稳定制度适用率基础上，对认罪认罚案件的考核评价要更加注重司法行为是否依法规范、释法说理是否充分、沟通协商是否到位、量刑建议是否准确、社会矛盾是否化解等方面。最高检正在完善案件质量主要指标设置，对认罪认罚从宽制度适用率、确定刑量刑建议提出率和采纳率设置更为科学的数值，同时对反映制度适用成效的律师参与度、审前羁押率、刑事和解、司法救助等设置相应评价指标。各地在考核时，也要注重理念、目标和指标之间的协调性、一致性，尊重司法规律和一线办案检察官主体性，如要客观科学评价捕后不起诉、捕后判轻刑适用、不捕判实刑等问题，结合案件、实情评估指标数据，不能简单以数据高低论英雄，更不能搞数字造假。二是通过评估办案质效、评查评选优秀（精品）案件、优秀文书等更为深入的举措评价检察官办案业绩。上级检察院要加强督导调研，有计划地对认罪认罚案件质效开展评查，及时全面掌握制度适用中存在的突出问题，有针对性地改进工作。最高检将适时组织开展认罪认罚案件质效评查活动，省级检察院也应加强对辖区内检察机关制度适用的指导，更加关注认罪认罚案件的质效，及时发现并解决质效方面存在的突出问题。

二、关于“从宽”的正确把握

认罪认罚后“从宽”如何把握，一直是认罪认罚从宽制度适用中的难点，把握不好，该宽不宽，不利于鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚；不该宽而宽，则会轻纵犯罪。无论何种倾向，均易招致诟病。实践中，有的案件办理中未结合具体案情和社会效果，综合考虑是否能适用认罪认罚从宽制度以及从宽的比例是否适宜，从严方面关注不够。有的犯罪嫌疑人、被告人漫天要价，检察官过于迁就犯罪嫌疑人、被告人，存在从宽不适当的现象，使得制度适用变味、走样。比如，网络上对恶性性侵、故意杀人、故意伤害等暴力犯罪案件适用认罪认罚从宽制度关注度较高，有的案件办理中，群众质疑检察机关量刑建议偏低、打击不力，影响制度权威和检察机关形象。全国人大常委会的审议意见也指出了这一问题。因此，最高检再次重申，下一步要“着力在落实好宽严相济刑事政策上下功夫，准确把握该宽则宽、当严则严”。

第一，把握总体原则。根据规定，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，可以依法从宽处理，对此，应当全面理解。一是“从宽”是指依法从宽。办理认罪认罚案件，应当遵循、刑事诉讼法的基本原则，对从宽情节的把握可以参照刑法、刑事诉讼法和有关司法解释关于自首、坦白、自愿认罪、真诚悔罪、取得谅解、达成和解等法定、酌定从宽情节的规定，依法决定是否从宽、如何从宽及从宽幅度。二是“从宽”是指一般应当从宽。认罪认罚从宽，同刑法第六十七条规定的自首一样，都是“可以”从宽，这里的“可以”暗含了从宽的导向性，不是可有可无，而是没有特殊理由的，都应当体现法律规定和政策精神，从宽处罚。三是“从宽”不是一味从宽、一律从宽。办理认罪认罚案件，应当根据犯罪的具体情况，区分案件性质、情节和对社会的危害程度，并结合认罪认罚的具体情况，实行区别对待，准确把握是否从宽以及从宽幅度，做到该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪。

第二，轻罪案件从宽的把握。对认罪认罚的轻罪案件，把握从宽时需要注意两点：一是一般应当依法从简从宽办理，依法能不捕的不捕，能不诉的不诉，能适用缓刑的，依法提出适用缓刑量刑建议，能适用速裁或者简易程序的，及时提出程序适用的建议。对因民间纠纷引发的犯罪，要积极主动耐心做好矛盾化解、刑事和解工作，犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪、真诚悔罪并取得谅解、达成和解、尚未严重影响人民群众安全感的，要积极适用认罪认罚从宽制度，特别是对其中社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯，一般应当依法给予较大幅度从宽。二是对极少数情节恶劣的轻罪案件，即使认罪认罚，也可以不从宽或者从严把握从宽处罚的幅度。比如针对未成年人实施的犯罪，又比如一些惯犯、累犯，利用认罪认罚换取较短刑期出狱后，短时间内又再犯，对此类情况，检察机关应当细致审查，准确判断其认罪认罚的真实意愿、是否真心悔过，从严把握从宽处罚的幅度。

第三，重罪案件从宽的把握。认罪认罚从宽制度没有案件适用范围的限制，轻罪、重罪，普通刑事犯罪、职务犯罪、等案件均能适用。但可以适用不是必然适用，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后是否从宽处理，由司法机关根据案件具体情况决定。对严重危害国家安全、公共安全犯罪，严重暴力犯罪等重罪案件，应当依法从严惩治，即使适用认罪认罚从宽制度也要慎重把握从宽幅度，避免案件处理明显违背人民群众的公平正义观念。对犯罪性质和危害后果特别严重、犯罪手段特别残忍、社会影响特别恶劣的犯罪嫌疑人、被告人，依法予以严惩。

三、关于当事人权益保障

依法保障当事人合法权益对于促进认罪认罚从宽制度的良性运行具有重要作用。实践中，一些地方还存在对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性保障不到位，获得法律帮助权保障不足，对被害人权益保障不到位，以及审查把关不严，因认罪认罚而降低证据标准等问题，影响制度适用效果。对此，最高检在28条意见中明确提出“着力在保障当事人权益上下功夫，切实维护公平公正”。

第一，秉持客观公正立场，坚持证据裁判原则。适用认罪认罚从宽制度可以有效降低证明难度，但绝不能降低证明标准。刑事诉讼法对侦查机关侦查终结、检察机关提起、法院作出有罪判决规定了相同的证明标准，这一法定证明标准适用于所有刑事案件，包括认罪认罚案件。办理认罪认罚案件，应当严格审查和认定证据，严把罪与非罪界限，对于犯罪嫌疑人虽然认罪认罚，但证据不足，不能认定其有罪的，依法作出不起诉决定，坚决克服“认罪认罚万事大吉”的倾向。

第二，加强对认罪认罚自愿性和合法性的审查。认罪认罚自愿性问题，一直是各界关注的焦点。认罪认罚的本质在于“自愿”。因此，制度适用的效果如何，关键在于自愿性的审查判断。2020年，认罪认罚从宽制度适用率超过85%，检察机关量刑建议采纳率近95%，一审服判率超过95%，高出其他刑事案件21.7个百分点。这些数据说明，公安司法机关在保障认罪认罚自愿性方面总体较好。但不容否认，由于种种原因，在适用认罪认罚从宽制度的案件中，当事人自愿的程度、表现形式不尽相同，实践中也确实存在因为工作做不到位，出现犯罪嫌疑人、被告人前期认罪认罚，庭审阶段又反悔的情况，因此，检察机关在做好认罪教育工作的同时，还要加强对侦查阶段认罪认罚自愿性和合法性的审查。对侦查阶段认罪认罚的，检察机关应当对犯罪嫌疑人是否在明知、明智状态下认罪认罚，侦查机关是否履行法定义务，犯罪嫌疑人的悔罪态度和表现等内容进行考察，特别要注重审查是否存在暴力、威胁、引诱等违法情形，犯罪嫌疑人认罪认罚时的认知能力和精神状态是否正常，是否完全理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果等方面内容，防止违背意愿认罪认罚的情形发生。

第三，保障犯罪嫌疑人、被告人及时获得有效的法律帮助。对愿意委托辩护人，或者符合指定辩护条件的，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，严禁无故要求犯罪嫌疑人、被告人解除委托。认罪认罚案件签署具结书时，犯罪嫌疑人有辩护人的，应当由辩护人在场见证具结，严禁绕开辩护人，安排值班律师代为具结见证。对没有辩护人的，要通过多种形式及时通知、切实保障值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。对辩护人无故拒绝到场见证具结的，要向犯罪嫌疑人说明具结无法进行可能导致制度无法适用等后果，由犯罪嫌疑人自主作出选择。

第四，依法保障被害方权益。一是将是否赔偿作为从宽的重要考虑因素。被害方的意见和态度是司法机关作出从宽处理的重要考虑因素，特别是在一些重大人身伤害案件中，若未能与被害人达成和解、未能取得被害人谅解，在决定从宽幅度时要充分考虑社会效果，慎重把握。要协同侦查机关做好犯罪嫌疑人、被告人的财产状况调查，将是否“认赔”、是否赔偿到位作为适用认罪认罚从宽制度的重要考虑因素，对有条件、有能力赔偿被害方损失而不积极赔偿的，慎重或者不适用从宽。二是妥善处理“拒绝赔偿或者漫天要价”的情况。依法听取被害方意见，向被害人释明依法获得赔偿的请求权基础、赔偿的具体事项及计算标准，引导被害人根据案件事实、证据、法律规定和司法实践，提出合理的赔偿诉求。对犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，但被害方拒绝接受赔偿，或者赔偿请求明显超出合理范围，未能达成调解或者和解协议的，一般不影响制度适用和从宽处理。三是积极开展司法救助。这是适用认罪认罚从宽制度对检察机关提出的新要求，也是检察机关在刑事诉讼中履行主导责任的重要体现。办理认罪认罚案件，应积极维护被害方的合法权益与合理诉求，对符合司法救助条件的被害人及其近亲属，积极开展司法救助。

四、关于促进认罪悔罪、教育转化工作

释法说理不充分、教育转化工作不到位，是当前认罪认罚从宽制度适用中较为突出的问题。实践中，有的检察官嫌麻烦不愿意做教育转化工作；有的说理不充分，方式简单粗暴；还有的只关注犯罪嫌疑人诉求而忽视做被害方工作，这些都影响了制度适用的效果。因此，提升认罪认罚案件质效，就要“着力在促进认罪悔罪上下功夫，做好教育转化工作”。

第一，高度重视认罪悔罪教育工作。认真开展认罪悔罪教育转化工作是检察机关在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用的重要方面。认罪悔罪教育转化工作没做好，将直接影响案件办理的最终效果。实践中，有的检察官开展认罪悔罪教育转化工作方式方法简单，导致犯罪嫌疑人、被告人觉得“稀里糊涂”认罪认罚了，后面又反悔上诉。有的惯犯，尤其是主观恶性很强的犯罪嫌疑人、被告人，如果没有充足的事实证据证明其犯罪事实，不到其心目中的“最后一刻”，不会缴械投降，甚至在法庭上认为有侥幸的余地时，即翻供。也有一些罪行不是很重的犯罪嫌疑人、被告人，对自己行为性质的认知不是很清楚，审前阶段被以事实证据和相关案例教育引导认罪认罚了，但在审判阶段法庭辩论中有了不同意见，辩解自认无罪或者情有可原，推翻原有的认罪认罚。这些情形都与检察机关认罪悔罪教育转化工作不到位有关，与庭上未进一步做深做透指控证明犯罪工作，事实证据论证欠严谨、欠说服力有关。对此，检察机关应当更深入用好掌握的事实、证据和同类案例，认真细致地开展教育转化工作，促进犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪，争取律师支持和被害方理解认同，防止释法说理简单、生硬，防止片面追求办案效率。

第二，注意把握法律政策宣讲、转化引导的方式方法，确保犯罪嫌疑人、被告人理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果，并理智地作出选择。首先，严禁使用暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方法迫使犯罪嫌疑人认罪认罚。此类方法系刑事诉讼法明确禁止，以此类非法方法获取的认罪认罚供述，应当认定为非法证据予以排除。实践中，有的案件办案方法、工作方法简单粗疏，没有把握好侦查、审查、讯问策略与威胁、引诱、欺骗的界限，容易引发引诱、欺骗、威胁认罪认罚的质疑。检察机关在做认罪悔罪教育转化工作过程中，应注意把握法律政策宣讲、转化引导和诱供等的界限，确保犯罪嫌疑人、被告人理解认罪认罚的后果并理智地作出选择。其次，注意甄别真诚认罪悔罪与虚假认罪认罚。特别是对累犯、惯犯，应加强对其认罪悔罪真实性的审查。实践中，一些累犯、惯犯试图通过认罪认罚获取从宽处罚，刑满释放后又再犯，使认罪认罚从宽制度被不当利用，其促进罪犯改造的功效落空。对于此类行为人，即使认罪认罚，也要从严把握从宽幅度。

五、关于与律师沟通协商

与辩护律师或者值班律师进行充分的沟通协商，既有利于保障最终的控辩合意科学合理，也是对检察官的要求和义务，有利于促进检察权的正确行使。从制度适用的实践情况来看，检察机关办理认罪认罚案件听取意见不到位和控辩量刑协商不足、质量不高等问题不同程度存在。下一步，“着力在加强与律师沟通协商上下功夫，提升制度适用效果”是深化制度适用的一项重要工作。

第一，高度重视辩护律师、值班律师的意见。辩护律师、值班律师提供有效的法律帮助是犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的重要保障，也是认罪认罚从宽制度良性健康运行的重要保障。检察机关办理认罪认罚案件，应当严格落实法律及有关规范性文件要求，依法履行听取律师意见的法律责任，在听取意见时加强沟通协商，充分尊重辩护律师、值班律师意见，做到每案必听意见、凡听必记录、听后有反馈。实践中，一些案件在签署认罪认罚具结书时，犯罪嫌疑人没有委托辩护人，系由值班律师提供法律帮助并见证具结，后犯罪嫌疑人委托的辩护人跟值班律师意见不一致，不认可具结书的内容。此时，检察官应与辩护人深入沟通，释明此前认罪认罚的过程和事实认定、适用法律的依据，争取达成一致。

第二，注意提升沟通协商的能力和水平。沟通协商的能力和水平直接影响沟通的效果和最终合意的达成。实践中，有的认罪认罚案件，虽然控辩双方有沟通协商，但是沟通不深入、不到位，方式方法简单、生硬，沟通协商形式化、走过场等情况不同程度存在，直接影响案件办理效果，也给案结事了、矛盾化解埋下隐患。基于此，检察官在与辩方沟通协商前一定要有充分准备，协商过程中应加强释法说理，认真、理性、平和、诚恳听取意见并开展协商，对辩方合理意见要注意吸收和采纳，不合理的意见应有反馈和说明，避免办案人员“一锤定音”和“我说了算”。

第三，积极探索控辩协商同步录音录像制度。为切实保障认罪认罚控辩协商的真实性、自愿性，提高控辩协商的透明度和公信力，加强对检察官办理认罪认罚案件的监督管理，2020年9月，最高检下发了《关于开展认罪认罚从宽制度控辩协商同步录音录像试点工作的通知》，在江苏、山东、重庆、宁夏四省（市）分别选取1至2个地市级检察院及所辖基层检察院开展试点。2021年拟在全国推开控辩协商同步录音录像制度，对认罪认罚量刑协商、具结书签署等关键环节，探索实行同步录音录像，切实提高沟通协商的透明度和公信力。

六、关于起诉裁量权

不起诉是诉讼的过滤机制和救济措施，是检察机关诉前主导的重要方面，有利于防冤纠错和保障人权。适用认罪认罚从宽制度的案件中，轻微犯罪案件占较大比例，其中部分案件依法不需要判处刑罚或者免除处罚，对符合条件的认罪认罚案件作不起诉处理，是实体从宽的重要体现，也是审前分流的重要方式。从实践情况来看，适用认罪认罚从宽制度作出不起诉处理的人数占认罪认罚案件总人数的比例逐年上升，2020年同比上升了2.7个百分点，达12.8%。但是从认罪认罚案件起诉后法院适用缓免刑比例达40%左右来看，不起诉比例还有进一步拓展的空间；不起诉存在地区间不平衡问题，比例高的省份认罪认罚案件不起诉率超过20%，比例低的10个省份不起诉率不足10%，与比例较高的浙江、贵州等省份相差20余个百分点。因此，下一步要“着力在用好起诉裁量权上下功夫，发挥审前把关和分流作用”。

第一，用足用好起诉裁量权。司法实践中，一些检察官对诸如轻伤害、轻微醉驾等轻微刑事案件还存在不敢用、不会用不起诉权的问题，教育转化、矛盾化解、追赃挽损、损害弥补、行刑衔接、不起诉公开听证等工作做得不到位的情形也不同程度存在，使得一些本应具备不起诉条件的案件进入审判程序，不起诉的审前把关和分流作用有待进一步发挥。用足用好起诉裁量权，首先，应当更新理念，坚持“少捕慎诉”，对不符合起诉条件的，或者认罪认罚后符合相对不起诉条件的案件，要敢用不起诉权，不能因为怕麻烦、怕事后评查等而“一诉了之”、该用而不用。其次，加强对认罪认罚案件的量刑研判，对依照法律规定不需要判处刑罚或者可能判处免予刑事处罚的轻罪案件，依法作出不起诉决定，逐步提高认罪认罚案件相对不起诉适用率。最后，用好不起诉权，一方面要强化监督管理，防止不该用而用；另一方面要遵循司法规律，设定科学合理的指标，正确评价起诉案件质量，改变以不起诉率评价办案质量的简单做法。如果相对不起诉比率下降，同期法院判处免予刑事处罚的比例上升，说明起诉裁量权没有用好用足，则应鼓励办案人员敢于担当，大胆作出不起诉决定；在存疑不起诉案件中，要分析存疑不捕后直诉的比例，如果比例高，则要反思不捕后的引导侦查取证是否到位，要通过加强引导侦查来解决问题，从而推动降低“案-件比”。

第二，会同有关部门，完善认罪认罚后不起诉处理与行政处罚程序、民事诉讼程序的衔接机制。实践中，认罪认罚案件不起诉后的行政处罚尚未跟上，“不诉了之”或者提出检察意见未得到相关主管机关认可的情况都存在，导致检察机关不起诉容易受到误解，一定程度上也影响不起诉的适用效果。全国人大常委会审议意见中即对此提出明确要求，要求检察机关会同相关部门，完善不起诉与行政处罚的衔接机制。因此，应准确适用刑事诉讼法第一百七十七条第三款的规定，进一步加强与行政机关的沟通，依法运用检察意见，完善不起诉决定与后续行政处罚、处分的衔接机制，提升不起诉适用效果。最高检正在就不起诉处理与行政处罚程序的衔接问题进行研究，拟联合相关部门出台规范性文件。

七、关于精确量刑建议

经过持续努力，认罪认罚案件量刑建议采纳率和确定刑量刑建议的提出率逐步提高，但也存在量刑建议能力不足，少数量刑建议不准确，幅度刑区间过大，量刑建议决策程序不完善等问题。实践中，个别案件没有经过正当程序，检察机关单方撤回量刑建议或者加重量刑建议；有的量刑建议不准，导致庭审后法官建议调整（加重）量刑建议，办案检察官不得不与被告人重新签署认罪认罚具结书，影响检察权威；还有的案件量刑建议说理不足，量刑情节、理由阐述不全面，无法为法官裁判提供有效帮助，降低了量刑建议的可接受度。因此，最高检28条意见明确提出“着力在精确量刑建议上下功夫，提升量刑规范化水平”，特别是要认真组织学习最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部（以下简称“两高三部”）联合印发的《关于规范量刑程序若干问题的意见》和最高法、最高检《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》，不断规范量刑建议工作。

第一，加强与法院沟通协调，进一步凝聚共识。从总体情况看，检法两家相互配合较好，共同推动解决了量刑建议提出、量刑方法和从宽幅度等诸多原则性问题。但是，也存在关于一些具体问题认识不够统一等情况，个别案件引发广泛关注和质疑。对此，各地检察机关应当加强与法院沟通协调，在“两高三部”文件的基础上，制定符合本地区实际的量刑实施细则，细化常见罪名量刑标准，统一量刑方法与裁量幅度，形成检法共同遵循的量刑规则。鼓励探索新类型、不常见犯罪的量刑规则，逐步提升三年以上案件以及不常见、新型、疑难、复杂案件确定刑量刑建议提出率，对幅度刑量刑建议也要尽量缩小幅度范围，提升量刑结果的可预期性。

第二，健全量刑建议程序规范。案件类型不同，难易程度不同，量刑建议的复杂程度和提出难度也不同。完善的量刑建议程序规范有助于量刑建议的准确性和稳定性。各地应根据上级规定和本地实际情况完善量刑建议决策程序。区分案件类型，设置不同的量刑程序提出、研究、审核、把关规则，明确不同决策主体的分工和责任，既保障检察官依法履行办案主体责任，又注重发挥检察官联席会议的会商咨询和部门负责人、检察长的把关作用，确保量刑建议尺度的统一、规范、透明，实现量刑均衡、同案同判。

第三，加强量刑建议说理。从实践情况看，在量刑建议说理方面，检察机关还有很大的提升空间，需要进一步加强。应根据不同案件情况，在起诉书、具结书、量刑建议书等文书中加强说理，对认定的犯罪事实、罪名，量刑的依据、理由，主要的量刑情节及其对应的从宽幅度等内容进行充分阐释。量刑情节考虑要全面，对法定、酌定和可能影响量刑的其他事实情节进行综合分析判断。另行制定“量刑说理书”等量刑说理材料的，起诉时应当一并移送法院。

第四，探索优化具结书和量刑建议书。实践中，量刑建议调整较多的一个主要原因是，量刑情节在具结书签署后发生变化。各地可根据案件实际情况和能够预期的量刑情节变化，探索在具结书和量刑建议书中提出多项或附条件的量刑建议，供法庭在审判环节根据情节变化选择采纳。比如，在审查起诉环节，退赔退赃无法确定或者犯罪嫌疑人有退赔意愿但钱款暂时无法到位的，可以约定，若在判决前退赔多少钱，建议判处多少刑罚等等，这样既可以避免后期不必要地调整量刑建议，增加工作量，影响司法权威，也可以实现进一步激励犯罪嫌疑人、被告人退赔退赃等效果。

八、关于加强协作配合

全国人大常委会在审议意见中指出，认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼各阶段全过程，涉及检察机关和监察机关、审判机关、公安机关、司法行政机关等多部门，各方应准确适用法律，强化工作衔接，形成全面落实认罪认罚从宽制度的整体合力。基于此，最高检28条意见中明确要求“着力在加强协作配合上下功夫，共同推动制度深入适用”。

第一，增进与监察机关沟通，配合完善监察调查程序与刑事诉讼程序衔接机制，充分发挥认罪认罚从宽制度在惩治职务犯罪中的积极作用。从认罪认罚从宽制度适用案件类型来看，普通刑事犯罪案件适用比例最高，职务犯罪案件适用比例尚有提升空间。检察机关应当加强与监察机关沟通，完善监检对接程序，对调查阶段认罪认罚，监察机关提出从宽处罚建议的案件，依法审查，积极适用认罪认罚从宽制度，促进案件办理取得政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

第二，加强与公安机关沟通协调。会同公安机关健全认罪认罚案件快速办理机制，推动公安机关在侦查阶段同步开展认罪认罚教育工作，犯罪嫌疑人越早认罪认罚，对及时有效惩治犯罪、节约司法资源的价值就越大。针对实践中一些侦查机关开展认罪认罚教育较少、办案进度较慢的情况，检察机关应当主动加强沟通协调，发挥“捕诉一体”办案机制优势，推动公安机关在侦查阶段同步开展认罪认罚教育工作，引导公安机关在做好定罪证据收集的同时，加强对量刑证据的收集，从源头上保证认罪认罚案件质量。同时，健全认罪认罚案件特别是适用速裁程序案件快速办理机制，充分利用派驻检察优势，积极探索建立“一站式”案件办理机制，推动适用速裁程序案件办理全流程提速。

第三，加强与法院沟通协调。一是明确从宽的具体标准。认罪认罚后具体如何从宽，刑法没有相应的规定，实践中只能在法定刑幅度内从轻处罚，如果减轻或者免除处罚则缺乏刑法上的依据。在一些根据犯罪数额定罪量刑的犯罪中，如果犯罪嫌疑人犯罪涉嫌数额刚过某一个量刑档，在不具备法定减轻处罚情节的条件下，从宽空间较小，激励犯罪嫌疑人认罚认罚、退赔退赃的作用有限。最高检在《关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》中，就认罪认罚从宽量刑情节提出了立法建议，建议明确“对于认罪认罚的，可以从轻或者减轻处罚；犯罪较轻的，可以免除处罚”。全国人大常委会审议意见中，指出要进一步细化“从宽”的幅度标准。因此，应进一步加强与法院沟通协调，进一步明确“从宽”的具体标准和不同阶段认罪认罚从宽的差异，统一司法尺度，减少量刑分歧。二是会同法院严格落实刑事诉讼法第二百零一条和“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》关于量刑建议调整的规定，完善量刑建议调整机制。对于法院认为量刑建议明显不当要求检察机关调整的，应认真对待。认为法院意见正确的，听取被告人及其辩护人意见后，依法进行调整；认为量刑建议并无明显不当的，也要加强与法院沟通，争取法官认同和支持。对法院违反刑事诉讼法及相关规定精神，未告知检察机关调整量刑建议而径行判决的，依法进行监督。

第四，加强与司法行政机关沟通协调，推动解决值班律师资源短缺和经费保障不足等问题。针对社区矫正法未明确检察机关可以向社区矫正机构发出委托调查函，导致一些检察机关委托调查不顺畅，影响缓刑、量刑建议提出的问题，《关于规范量刑程序若干问题的意见》第三条明确规定：“对于可能判处管制、缓刑的案件，侦查机关、人民检察院、人民法院可以委托社区矫正机构或者有关社会组织进行调查评估，提出意见，供判处管制、缓刑时参考。社区矫正机构或者有关社会组织收到侦查机关、人民检察院或者人民法院调查评估的委托后，应当根据委托机关的要求依法进行调查，形成评估意见，并及时提交委托机关。”各地应加强与司法行政机关的沟通协调，落实上述规定，完善工作机制，确保委托社会调查活动顺畅进行。同时，针对值班律师资源不足的问题，在《关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》中，最高检建议构建多元化法律援助机制，扩大值班律师资源供给，鼓励、认同退休法官、检察官以志愿者身份参与法律援助和值班律师工作。全国人大常委会审议意见对此表示支持。目前，相关部门正研究制定《法律援助志愿者管理办法》，推动落实这项工作。

九、关于廉政风险防范

为防范认罪认罚从宽制度适用中的廉政风险，2020年5月，最高检下发《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》（以下简称《管理办法》），针对认罪认罚案件办理风险点，构建一系列监督管理机制。全国人大常委会审议意见中也特别指出，要严格执行《管理办法》，落实干预司法活动、插手具体案件处理记录制度，对不捕不诉案件和重大复杂敏感案件的量刑建议严格把关，加大常态化巡查、督查、评查力度等等。为落实好全国人大常委会审议意见，最高检28条意见中明确规定“着力在防范廉政风险上下功夫，确保制度廉洁适用”。

第一，进一步健全和细化认罪认罚案件的事前、事中、事后监督机制和责任追究机制。《管理办法》对办理认罪认罚案件事前、事中、事后监督管理和责任追究均作出了明确规定，比如规定了检察官在遇有案件处理结果可能与同类案件明显不一致、公检法等机关之间意见存在分歧、调整量刑建议、变更补充起诉等情形时的报告义务；又如规定了依法听取辩护律师、被害人及其诉讼代理人意见的规范和程序；再如规定了部门负责人、检察长（分管副检察长）在认罪认罚案件中的监督管理职责。各地检察机关应在落实《管理办法》的基础上，结合本地实际，进一步完善和细化认罪认罚案件事前、事中、事后监督机制和责任追究机制，特别是科学认识员额检察官责任制与部门主任、检察长履行监督管理职责的关系，严格按照法律、上级规范和本院权责清单的要求，统一执法司法标准、规范权力行使程序。按照全国人大常委会审议意见要求，应加大对不捕不诉案件、重大敏感复杂案件量刑建议的把关力度，细化认罪认罚案件全流程规范。上级检察院应加大常态化巡查、督查、评查力度，及时发现问题、解决问题，防止徇私枉法、权钱交易、权权交易。

第二，严格执行过问或干预、插手司法办案记录报告的“三个规定”。2020年4月，最高检印发《关于执行“三个规定”等重大事项记录报告制度若干问题的工作细则》，“三个规定”对检察官的行为规范、办案纪律、交往圈子等都进行约束和监督，贯穿检察官办案始终，适用于所有类型案件，办理认罪认罚案件也不例外。认罪认罚从宽制度适用过程中，检察机关应当严格执行“三个规定”，对存在过问或者干预、插手办案活动，有与当事人、律师、特殊关系人、中介组织不当接触交往行为情况的，应当如实记录并及时报告，坚决防止人情案、关系案、金钱案。

十、关于提升素质能力

打造一支高素质的检察队伍是认罪认罚从宽制度健康运行的基本保障。当前，检察官整体能力素质尚不能完全适应认罪认罚从宽制度全面依法适用带来的新要求新挑战，检察官量刑建议能力、沟通协调能力、释法说理能力、矛盾化解能力等都需要进一步提升。下一步，应当“着力在提升素质能力上下功夫，为制度深入适用提供保障”。

第一，加强业务培训和岗位练兵。一是有针对性地开展教育培训，针对适用认罪认罚从宽制度在开展认罪认罚教育、控辩量刑协商、矛盾化解等方面对检察官提出的新要求，将专题讲授与实战训练相结合，丰富培训内容和方式，着力提升检察官审查证据、适用法律、把握政策、量刑建议、释法说理、沟通协调和化解矛盾的能力。二是积极开展形式多样的岗位练兵业务竞赛活动，注重培养刑事检察领军人才，发挥其示范引领作用，带动整体队伍素质不断提升。三是上级检察院应增强领导能力，加强个案指导，尤其是对容易引发质疑舆情的案件，要做到慎重、准确适用，防范个案适用问题被无限放大，影响制度权威。

第二，加强案例指导和理论研究。一是强化案例思维，注重优秀案例的培育选编。注重总结在量刑建议、抗诉，运用认罪认罚从宽制度追赃挽损、化解矛盾、贯彻恢复性司法理念等方面有指导意义的典型案例，建立认罪认罚从宽案件案例库，充分发挥典型案例的示范引领作用，为基层一线办案提供参考。二是加强理论研究。认罪认罚从宽制度涉及诉讼理念、诉讼模式和诉讼结构的重大转变，应当加强理论研究，积极参与学术讨论，扩大检察研究的影响力。三是充分发挥认罪认罚从宽制度的综合带动作用。适用认罪认罚从宽制度办理案件，需要充分考虑逮捕必要性，及时开展羁押必要性审查，积极促进和解、谅解，督促开展企业合规。这些工作的充分开展，必然会带动“少捕慎诉慎押”政策落实、刑事和解程序的适用、企业合规制度的完善。因此，必须树立系统思维，充分发挥认罪认罚从宽制度的综合带动作用，推动刑事检察工作整体质效提升。

第三，加强宣传，以案释法。认罪认罚从宽制度本质上是推进国家治理体系和治理能力现代化的一种诉讼模式，对及时有效惩治犯罪、化解社会矛盾、提升诉讼效率、促进社会和谐具有重要意义。经过持续大力推进，这项制度的知晓度和影响力不断增强，但还存在个别不理解和不认同的声音。要按照全国人大常委会审议意见要求，做好以案释法工作，制作播放典型案例专题片，增强犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的内在动力，充分发挥认罪认罚从宽制度的感召力。加大对认罪认罚从宽制度的宣传力度，运用鲜活的群众语言开展正面宣传引导，解读好制度在教育感化挽救、促进社会和谐方面的独特作用，不断扩大制度知晓度，增强全社会对这项制度的了解、认同和支持。

作者分别系最高人民检察院检察委员会委员，第一检察厅厅长，法学博士；最高人民检察院第一检察厅办公室主任，法学博士