专家探讨合议庭办案责任制：由审理者裁判、由裁判者负责

编者按　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。最近,中国法学会法律信息部、北京师范大学法学院、北京师范大学刑事法律科学研究院共同主办金杜明德法治沙龙,以“主审法官、合议庭办案责任制”为主题,邀请对相关问题进行持续研究并有相关著述的专家学者,紧紧围绕落实主审法官、合议庭办案责任制的热点问题和重点问题各抒己见。今天本版摘登部分观点意见,以飨读者。

本期嘉宾:

张文显　中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任

陈卫东　中国人民大学法学院教授、博士生导师

李贵方　中华全国律师协会刑事专业委员会副主任、中国行为法学会律师执业行为研究会会长

宋朝武　中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师

宋英辉　北京师范大学刑事法律科学研究院副院长、教授、博士生导师

王新清　中国青年政治学院常务副校长、教授、博士生导师

熊秋红　中国社科院法学所教授、博士生导师

张建伟　清华大学法学院副院长、教授、博士生导师

法官独立审判不是让“法官独裁”

张文显:我在这里着重提几个问题。

首先,怎么理解十八届三中全会关于司法改革几个关键性的提法。审理者包括独任法官、合议庭的全体法官、审判委员会的全体委员,都是审判主体,都是审理者。独任法官裁判这没问题,合议庭的裁判也没问题,审委会呢?我看它也是审理者,所以让审理者裁判,并不能排除审判委员会。

另外,让审理者裁判,也是针对上下级法院关系而言。依据我国宪法、法院组织法、诉讼法的规定,法院体系中的每一个法院都是独立行使审判权,都是独立的审理者。上级法院没有权力就案件审判发号施令,更不能代替下级法院作出裁判,上级法院可以指导下级法院,但不能代替下级法院。

从上可知,对审理者要从制度层面、现实层面、实践层面来考虑。在特定情况下,可以就某个超重大案件组成特别审判庭,就像审判林彪、江青反革命集团那样的审判法庭,也可能由一个审判庭或者审判委员会临时组成特别法庭,它可能不叫合议庭。这种情况的审判组织也应包括在审判者之内。总之,不能将审委会、审判庭作为整体排斥在审判者之外。

如何理解由裁判者负责?一些同志狭隘地将这句话仅仅理解为出了错案要承担法律责任和工作责任,好像这句话是悬在法官头上的一把利剑。其实,由裁判者负责更深刻的含义是作出司法裁判的法官要对案件事实认定负责、对法律正确适用负责、对案件全体当事人负责、对司法公正和社会公正负责。由此,法官要有职业良知,要坚守法治信仰,要敢于排除非法证据,敢于抵制对案件审理的各种干扰。

第二,关于法官独立审判以及法官独立审判与人民法院独立行使审判权的关系。从宪法和法院组织法来讲,我国实行的是人民法院依法独立行使审判权。在我们国家,“人民法院依法独立行使审判权”,这是标准的提法和规定。现在讲法官独立审判,并不是让“法官独裁”。有一些复杂、疑难、新型案件,如果任凭法官自己决断,而不经过任何复核把关,是很容易出错的。特别是一些重大的具有社会影响的案件,不经过由资深法官构成的审判委员会评议或讨论决断,不经过庭长或分管院长审查就由法官直接签发判决,那是很危险的。

第三个问题是比较有争议的问题。我认为现在影响法院独立审判的最主要因素是来自上级法院的干预和检察机关的干涉。怎么能够做到公正审判、怎么能够做到法院独立行使审判权,我觉得这个问题是在司法改革中要解决的。

第四个问题也是大家讨论比较多的问题,就是审委会的存与废。在我国,所有国家机关的活动都必须遵循几个基本原则,一是坚持党的领导,这是正确行使职权的政治保证和组织保证;二是民主原则,这是由我国的国体和政体决定的;三是法治原则,就是要严格公正依法办事,依照宪法法律行使职权。在法院的合议庭和审委会里面,司法民主的形式就两条:第一条是自由平等评议。每个法官都是平等的,也都是自由的。第二条是少数服从多数,少数服从多数是民主的标志,也是民主的原则。在合议庭里面,只要形成了多数意见就可以形成有效判决,如果审判长或主审法官是少数意见,他没有权力否决另外两个法官或者四个法官的意见。不能要求每一个案件都要办对,如果是那样的话,我们就没有必要设立四级法院,没有必要设立上诉审和再审程序了。

法官会议制更体现司法特色

陈卫东:主审法官、合议庭责任制的改革,在十八届三中全会的决定中是明确提出的。我们这个制度的改革,最重要的是要进行几项配套性措施的改革。

第一,如何加强法官的职业道德修养。我们的法官应该说绝大多数是好的,但是,也确实有一些人的道德有问题。那么怎么加强法官的职业道德,我觉得光搞运动、搞教育,不能解决问题。如何把品学兼优的人选拔到法官队伍中是值得我们思考的问题。

第二、法官的惩戒。有关部门提出要在法院、检察院建立两个委员会,一个选任委员会,一个惩戒委员会。我建议以市为单位,建立司法纪律委员会,统一对检察官和法官在执法中的问题进行惩戒。这是对法官裁判权形成有效制约的非常重要的举措。

第三、法官的职业保障问题。我们这一轮改革,包括我前几天又去了佛山顺德检察院,它是广东省确定的一个改革试点。我发现他们搞得很好,他们的改革是一个整体推进的改革模式,把检察官办案责任制跟检察官的分类管理紧密地结合起来。这一次分类管理要实现两个分离,一个是把法官、检察官从公务员队伍分离出来,再一个是把法官、检察官和其他辅助人员、后勤保障人员分离出来。

佛山法院、福田法院35个审判长,这两家搞得都一样,都是35个人,这些人是真正的法官。对他们就要给予不同于其他人的待遇,这个待遇主要体现在政治和经济上。现在在改革过程中,各个法官、检察官行政职务没有了,相应的待遇也就没有了,这个问题怎么办?所以与之配套建立法官、检察官专业职务的序列、技术职称迫在眉睫。法官、检察官对外不要与公务员比。现在公务员在涨工资,所以我认为法官、检察官的工资要比公务员起码高一倍。我想这个保障是很重要的。

再一个配套,即审委会的改革。在目前一时难以取消的情况下,我觉得建立法官会议制度更能体现司法的特色,这里要进行几个方面的改革:第一,实行法官会议专业化,不要把懂和不懂的达到一定行政级别的人都作为法官会议的组成人员,而是应该由在这个领域有造诣、有丰富审判经验的人组成。第二,法官会议要在一定程度上参与案件审理,要么听审,要么通过视频等方式了解案件。第三,要实行回避制度。第四,院长、副院长要逐步融合到主审法官和合议庭的办案中去,亲自担任审判长审理案件。

审委会讨论的问题只限于法律

李贵方:要设计制度有几个关系需要理清楚。

第一,法官要审案子。主审法官或者承办法官,凡是决定这个案子的人都要参加庭审,而且庭审必须认真听,认真审理,不能干别的,这是第一点。

第二,合议庭问题。前面很多同志已经讲了,我同意这个意见。按照我们法律的规定,合议庭的成员是平等的,不能说审判长或者某一个人更重要。在合议庭内部所有人都要承担责任,责任是一样的。

第三,关于领导批示或者还有专家意见。有的人反对领导批示,我不反对,我认为领导可以批示。专家可以对一个案件发表意见,为什么领导不可以发表意见?关键是,我觉得要把领导的意见、专家的意见都写进判决书。

第四,严格保持审级独立。我们的司法制度现在有些扭曲。本来我是法官,如果我贪赃枉法了,把案子判错了,当事人就可以上诉,到上一级新的法官那就能把错误纠正过来,这是司法程序的最大优势和好处。但现在审级不独立,上下级一致,最后错误不能纠正,责任也没办法追究。司法最大的好处是,这个法官做错了没关系,当事人可以公开上诉,上诉就有机会纠正。所以不必太担心某个法官贪赃枉法。我们必须要让所有的公开程序都发挥作用,这里很重要的就是审级要独立,独立地发挥作用,这样才能够去监督和纠正。

第五,审委会问题。有人主张把审委会取消,在修改法律前这做不到。但我觉得审委会问题有两个具体制度要认真考虑:第一,要把审委会讨论的问题限定在法律问题或者主要是法律问题上,不要讨论具体的事实证据问题,承办法官应该查清事实和证据。第二点是审委会的意见可以与合议庭的意见不一致,而且可以公开出来。审委会委员的个人意见也应公开出来,写进判决书。

同时,要做好审判工作,我觉得有四个强化值得重视,这里简单谈一下:第一,要强化庭审。法官要在庭审时注意听、注意问,而不是把主要精力放在庭后合议和庭后看材料上。第二,在庭审的过程中要强化法庭调查和质证。法官应把主要精力放在查证事实上,让当事人把话说清楚。第三,要强化法官的当庭评判。法官应该当庭对一些问题直接发表意见,证据真假、谁对谁错直接说出来,而不是都不说,只在判决书中说。第四,强化当庭宣判。现在的案件当庭宣判的比例越来越小。我觉得这一点也应该强化,法官要把主要精力放在开庭上,开庭查清事实就要判决,不要都等到开庭后,甚至开庭后很长时间才判决。

走法官独立行使审判权道路

熊秋红:主审法官责任制利弊权衡,利主要表现在以下四个方面:第一,使案件从审批制走向审理制,实现了审与判的统一;第二,从承办法官负责制走向主审法官负责制,实现了法官的精英化,有利于提高案件处理的质量,同时避免人浮于事,有利于解决司法效率不高的问题;第三,通过这样一项改革,把法院的司法行政管理权和司法裁判权剥离开来,有利于司法职能的回归;第四,有利于实现法官责权利的统一,减少司法腐败。

弊主要表现在:第一,选任的机制不完善。从各地运行的情况看,主审法官的选任很大程度上取决于领导意志,行政职务在主审法官的选任中起重要作用。第二,造成了合议庭成员的不平等,削弱了法律所规定的合议制,合议制的本质在于平等参与、共同负责。搞了主审法官责任制之后,弱化了其他合议庭成员的地位。第三,在实际运行的过程中,一些地方选举出来的主审法官对合议庭其他法官所承办的案件有审批权,这样造成了新的审和判的分离。第四,缺乏有效的监督制约机制,因此,大家很质疑,这样的制度会不会造成法官专权或者滥用权力的问题。

怎样看待该制度的基本走向?第一,从尊重司法规律的角度看,这样一项改革至少体现了它尊重审判的亲历性,还有尊重法官的独立性,这是它代表的大的改革方向,这样的改革,意味着向着正确的方向迈进了一步,是值得肯定的。

第二,这项改革具有很大的局限性,体现了相对合理主义,它立足于我国的司法现状,建立在两个基础之上:第一个基础,就是我国的司法行政化色彩太浓厚。为了削弱行政化的色彩,我们进行了各种各样的改革。因为司法行政化,导致了优秀的法官逃离审判一线,追求行政职务的升迁,主审法官办案责任制的改革有利于遏制这种情况。第二个基础,本来法官应该是精英化的群体,但是在中国,由于各种因素的影响,导致法官的素质是良莠不齐的状态。因此,在这样一个现状之下,只能进行内部重新洗牌,把法官区分为主审法官和普通法官,让主审法官承担更重的责任。因此,这是建立在迁就现实基础上的改革举措。

第三,这个制度只是一个阶段性的举措。我觉得未来还是应该走每一个法官独立行使审判权的道路,要让法官成为真正意义上的法官,前提就是要解决好谁能做法官的问题,要把好这个入口。

在肯定主审法官责任制的前提下,推行主审法官责任制改革,需要建立相应的配套性措施。首先,建立主审法官选任和卸任的机制,规定基本的任职条件。我个人认为不应该设任期制,只要没有法官法所规定的法定事由,就可以无限期担任主审法官,一旦出现了法定事由,要有卸任和退出,由法官纪律委员会提出,然后由相应的法官组织确定是否退出。其次,要明确主审法官的职权范围,还要建立监督机制。关于监督制约,我们目前采取深化司法公开的做法,包括对内的公开和对外的公开,实际上是很有力的监督制约方式。

法官考核制度弊端不容忽视

王新清:我认为,影响主审法官、合议庭办案责任制无法落实的原因,主要有以下几个方面。

第一是我国对法官考核的制度与合议庭审判制度发生冲突。当前司法实践中的合议庭审判,“合”是形式,“独”是实质。其原因有两个,一个是案多人少,法官忙,无法实现真正的合议。二是我们长期以来,对法官的考核制度存在问题。第二,合议庭与庭长、院长、审委会的关系没有理顺。第三,优秀法官难以留在一线。我对全国法官进行了分析,大概可以将其分为四类:第一类隐性法官,即有法官资格和办案能力,但不从事审判业务工作;第二类是假性法官,这类法官既没有能力,也没办过案,只是为了提高待遇而给予其法官身份;第三类是二线法官,这类法官主要是各级法院的庭长、院长等;第四类是真正办案的一线法官。全国法官大概二十多万人,但只有七八万人是真正的一线法官。

针对这些问题我谈点改革的建议:

首先要改革我国的审判组织,对独任审判和合议审判进行组织制度方面的改革。为了克服我们现在合议庭办案,而以法官个人为考核主体这一问题,我认为法院可以将法官分为两种,一类是独任法官,主要负责独任审判的案件和有人民陪审员参与审理的案件。其他法官则形成相对固定的合议庭,比如三个人,高一级的法院还有五个人和七个人的合议庭,在一定期限内合议庭的人员组成相对固定,作为一个审判组织进行案件审理。这样一个相对固定的合议庭,既是一个责任主体,也是一个考核主体,集体对所办理的案件负责。

第二个想法是要改革我国的审判机制。我认为现在的审判委员会,并不能真正解决合议庭遇到疑难案件无法下判的问题。我赞成法院实行专业咨询委员会咨询制度。基层法院受制于客观情况无法组建专业咨询委员会,但中级以上的人民法院还是可以设立专业咨询委员会的。如果一名独任制法官或合议庭,对于某一案件因能力有限,确实难以认定,无法决断,此时就需要听取专业咨询委员会的建议。专业咨询委员会应当由资深法官组成,为独任制法官和合议庭提供庭外咨询。委员会的意见对合议庭、独任法官不具有强制性,只能就案件涉及的疑难问题提供咨询性的意见,这样才能既保证合议庭和独任法官的审判能力,又可以避免审裁分离的问题。

我的第三点建议是,一定要下决心解决法官待遇问题,把法官职级制度落到实处。我国的法官分级从一级、二级、三级一直到十三级,但实际情况是,这一分级并不具有实际意义,未得到贯彻落实。我们要想让优秀的法官留在一线审判案件,就要做到法官的经济待遇不和行政职务挂钩,只与法官的级别和审判业绩挂钩。一个法官工作几十年,虽然当不了院长、庭长,但如果可以享受与院长、庭长相当的工资待遇,就不至于导致很多优秀的法官为了提高待遇而去当庭长,甚至到与审判业务毫不相干的部门当处长、科长,造成人力资源浪费。

法官应从公务员中脱离出来

宋朝武:我就直入主题,怎么改革。

第一,体制要改革,中国的体制造成了我们现在的状况发生,长久得不到解决,必须把中国法官的制度从公务员的制度中脱离出来。我们的法官制度存在明显的行政化色彩,且待遇也不好,说白了,如果体制不改革,合议制也好,独审制也好,怎么改革都解决不好司法腐败问题和司法不公问题。所以我们的体制要改革。体制造成我们的法官心思不在审判上,体制脱离出来以后,相对来讲是法官的待遇要提高。

第二,法官不能按行政人员退休制,到60岁就退休。法官是越老越有经验,当法官你有经验了却退休回家了。法官的业务跟医生的性质一样,他老办案子,时间长了,经验就多了。需要提高法官的入门门槛,现在门槛过低,通过司法考试,是个研究生就可以进。没结婚呢,他就审离婚案件去了,都没结婚,他有什么经验?所以我觉得应该从我们国内大量有经验的律师中招聘法官。不能是刚毕业的学生考完试就当法官,我觉得要提高门槛。

第三,我认为我们的法官水平参差不齐,业务水平不一样,我们应该对全国的法官,业务考试也好,其他考试也好,进行整顿。我们的法官人数太多了,有的水平太差。我觉得对全国的法官要进行一个全面的业务上、素质上的考核,当然不是开除人家,不适合从事审判工作的转到其他单位工作。

第四,我认为从目前中国的审判情况,应当逐步从集体办案变为个人办案,不能搞合议。承担责任,谁承担责任?目前我了解的情况,一般都是承办案件的法官承担责任,别人不承担责任。既然由承办法官承担责任,就要改革我们现在的体制,现在的体制是法官层层上报,自己不能够完全独立办案,所以造成错案出现,这是体制造成的。取消合议制,由法官个人办案并承担责任。这种制度需要提高法官的业务素质、道德水平以及法官地位与待遇。

我觉得要把审判权落到实处,好多审判员没有实质审判权,这个要落到实处,权力要分清,责任也要分清。对故意的、明知故犯的这类情况要有一个惩处机制。

将权力下放给合议庭和法官

张建伟:“使审理者裁判,使裁判者负责”怎样不流为一句口号,是我们理应十分关心的问题。我认为在确定责任的同时,要将权力下放给合议庭和法官,责任和权力是理应捆绑在一块的,权力下放了,责任也就明确了。

谈到权力下放的话题,我们注意到,这项改革在法院内部是由法院的院领导来强力主导推行的,不是由法官组成一个专门的推动小组来做这个事情,院长推动主导的体制改革,其结果可想而知,一定不会限制院长自身的权力,但法官责任制要想真正地建立起来,关键的一点就是限制院长的权力,将院长集中掌握的司法权下放,院长对于具体个案介入的权限范围不应该没有限制,职责范围受到限制而且明确之后,不在院长权限范围内的事项,就应当尊重法官的判断。如果属于院长的权限范围,对主审法官或者法官发出指令,那指令应当以书面形式发出,绝不允许口头形式。

我们还要把这个话题延伸,外界对于司法的指令,经常以领导批条子的方式干预司法裁判,杜绝这种干预的办法,一是要公开化、透明化,这种对于个案的指令应当附载在案卷中,允许当事人查阅,向当事人公开。我想只要一公开,这种批示以及相应的司法暗箱操作就不会存在了。如果批条子的方式走不通了,干预者可能改用打电话、派人来传达意见的方式,这样我们可以有一个制度加以应对,对非书面的指令法院有拒绝执行的权力。当然,法院依法独立行使职权和法官的职业保障切实实现了,各种干预也就失去了条件。

主审法官、合议庭办案责任制中的“责任”究竟指什么?责任制究竟是什么?应当有一个清晰界定。如果主审法官承担的是一种行政管控的责任,恐怕就不是我们所期待的改革的内容;如果责任是审理义务和错案责任,那么错案发生后在什么情况下追究责任,要掌握好界限。最高人民法院关于防止冤假错案的工作机制的意见当中,对这个问题已经给了一个明确的答案,那就是不能无节制地扩大责任的追究。

为了实现精英司法的梦想,我认为司法考试应该进一步严格化。我的建议是这样,司法考试分两步考,现在的考试作为司法官考试的初试和律师资格考试,做律师的话只须通过现在的考试,但是要做司法官,除了通过这个考试之外,还应通过司法官考试的再试,再试重点解决司法官分析、判断和解决各种问题的能力。司法官的资格要高于律师,另外,司法官来源还应由一元化变成二元化,通过司法官培训上来的司法人员之外,还要从律师、检察官和法学者当中吸收人才充实法官队伍。这样有助于提升司法人员整体素质。

使优秀人才留在办案第一线

宋英辉:对法院来说,主审法官负责制的重点应当是非常明确的,就是在法院和检察院内部实行司法活动与司法行政活动的分离。司法机关的管理就是管理,司法活动就是由法官、由检察官做,要解决他们的职级问题、待遇问题,使我们的优秀人才留在办案第一线,这有利于实现公正,这个改革是符合司法规律的。

首先,依法独立行使审判权最后的落脚点是法官要有独立性,包括合议庭的独立性。主审法官我个人理解有一层意思,将来我们国家实行分类管理之后,法官对案件事实、对证据负责,他下面有很多助手。主审法官是相对这些助理来讲,这些助理不是合议庭的成员,只是帮助法官做一些事务性的工作。

其次,我觉得这次改革需要一定的时间。而且这个过程中会出现各种不适应。因为我们国家,包括司法的环境,包括法官的素质,当然我们现在法官素质在逐步提高。但是同国外相比,像英国、日本、美国这些国家,做地方法院的法官需要7年律师经验才有资格,高级法院要10年,最高法院可能需要15年,他的养成除了他的知识,他的品德,还需要经验。所以,他能够独立处理案件。但是我们目前不具备这样的条件,因为大家对法官不放心。然而不能因为对他不放心,就一直采取行政的办法处理诉讼的问题,因为行政讲的是效率,上令下从。诉讼讲的是公正,讲的是控辩三方说理,讲的是分析判断证据认定事实,像医生开处方一样,能用行政审批的办法保证质量吗?还是要靠医生根据各种信息独立判断,当然重大复杂的案件要会诊,办理案件由合议庭,必要时扩大合议庭人数。总的来说,是要改变行政审批的办法,让审理者裁判,由裁判者负责。这些制度如果都能跟得上,就可以少出现问题,当然完全不出现问题很难做到。但是这个方向是正确的,一定要用司法的手段解决案件,而不是用行政的手段。

最后,这种改革我觉得还有一系列配套的措施,首先就是相应法律的修改,比如两院组织法、诉讼法甚至有一些还涉及宪法。就是法官及助手、行政管理人员等分很多层次。真正要分类的话,搞行政管理就搞行政管理,搞事务性工作就搞事务性工作,搞助理工作就搞助理工作,法官就是法官,这样法官的待遇才能提高。当然,还有身份保障,包括他的待遇,现在我们国家法官的待遇、检察官的待遇很低,工作压力很大。人命关天的事交到他的手里,但是他的待遇很低,优秀办案人员大量流失,怎么能保证案件质量?怎么能客观公正?应当是优秀律师走向法官,而不是优秀法官都去做律师。我们现在优秀法官大量流失,这是非常不正常的。所以说,待遇一定要跟得上。为什么法官的待遇一定要高于公务员,当然有关部门还不太理解,这个还需要进一步努力。