最高检有关部门负责人就《检察人员考核工作指引》答记者问

　　日前,最高人民检察院印发《检察人员考核工作指引》(以下简称《指引》)。政治部有关负责人就《指引》有关问题回答了记者提问。

　　问:2020年4月,最高检印发了《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》(以下简称《若干规定》),同年5月在全国检察机关推开施行,近期又印发《指引》,是基于怎样的考虑?

　　答:印发《检察人员考核工作指引》是在检察官业绩考评工作取得初步成效的基础上,主动落实中央部署要求,进一步深化和完善检察人员考核,全面落实干部考核、公务员考核各项要求,更好落实司法责任制、员额制改革要求,提升检察人员分类管理水平的重要举措,在当前全国检察机关学习贯彻党的十九届六中全会精神、深入开展党史学习教育、推进政法队伍教育整顿走深走实的背景下具有特殊重要的意义。

　　进入新时代、新发展阶段,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有新的更高要求,从“有没有”转向“好不好”“如何更好”。党的十八大以来,习近平总书记对干部考核提出了一系列新理念新思想新要求,为进一步做好干部考核工作指明了方向,提供了根本遵循。最高检党组主动跟上、落实,在以“案-件比”为核心的案件质量评价指标基础上,于2020年4月印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》,5月起在各级检察院全面推开。经过一年多的实践,业绩考评在推进政治机关建设、检察忠诚履职、提升队伍政治、业务和职业道德素质中有效发挥“风向标”“指挥棒”作用,检务管理水平和检察工作质效明显提升。

　　在此期间,党中央对干部考核工作提出了一系列更高要求。习近平总书记在党的十九届五中全会上明确提出“完善高质量发展绩效评价办法和指标体系”,党政领导干部考核、公务员平时考核、公务员绩效管理、高质量发展政绩考核等制度体系更加完善。政法领域全面深化改革推进会提出要完善“考责”制度机制,“逐步建立起以办案质量、效率和效果为基本内容,体现人民群众综合评价的业绩评价指标体系。中央部署开展政法队伍教育整顿、解决检察队伍顽瘴痼疾,要求检察机关紧密结合检察人员考核,树立信任不能代替监督、考核就是监督的理念,把“严管就是厚爱”落在日常。

　　为贯彻上述要求,最高人民检察院党组在抓实检察官业绩考评的同时,提出将考核对象从检察官拓展到包括检察辅助人员、司法行政人员在内的全体检察人员,将考核内容从业绩拓展到对德、能、勤、绩、廉的全面评价,将考核方式从注重年度考核拓展到平时考核与年度考核相结合,从最高检机关做起,逐步推向全国各级检察院,实现对检察人员的“全员、全面、全时”考核。《检察人员考核工作指引》就是对上述工作部署要求的系统规范。

　　问:为什么选择用“指引”的形式印发文件?主要有哪些考虑?

　　答:选择“指引”的形式,最主要的出发点就是坚持问题导向,注重指导性、实用性、操作性,针对考核工作具体问题提出解决方案。随着业绩考评逐步落实落细,一些地方反映,对不同层级、不同规模检察院、不同类型检察人员的考核机制和方法需要进一步细化,对考核制度和工作的认识需要进一步统一。最高检及时总结提炼地方经验做法,广泛听取各方面意见,针对检察官一人一岗、一人多岗、协同办案如何考核,业绩考评与公务员考核、平时考核如何衔接融合,检察辅助人员、司法行政人员如何科学考核等各地集中反映的问题,研究提出指导性意见。文稿起草过程中主要把握三个原则:

　　一是全面落实干部考核、公务员考核要求。通过优化完善业绩考评对象、内容、方式,将检察人员业绩考评与干部考核、公务员考核评价体系紧密结合,减轻基层考核负担。将“业绩考评”深化完善为“检察人员考核”,坚持把政治标准放在首位、政治与业务深度融合,全面考核评价检察人员的德、能、勤、绩、廉。

　　二是突出重点问题。检察人员考核不是在现有考核方式之外另搞一套,中央已经明确的干部考核、公务员考核要求和规定,检察人员考核都要自觉落实。《指引》重点明确最高检党组对检察人员考核工作提出的新要求,突出质效导向、科学管理、等次评定、结果运用、员额退出等需要调整和进一步明确的内容。

　　三是突出指引功能。聚焦前期检察人员考核推进过程中各地反映集中的焦点、难点问题,对于需要统一规范的,结合检察实际从顶层设计提出明确要求;对于需要继续探索优化的,在总结地方经验做法的基础上,提出解决思路和总体方案,也给各地留出创新实践的空间。

　　问:请您简要介绍一下《指引》主要有哪些内容?对检察人员考核提出了哪些新要求?

　　答:《指引》分为总则、考核指标和方法、检察官考核、检察辅助人员和司法行政人员考核、等次确定及结果运用、附则等六章,共三十三条,在《若干规定》基本理念和指标体系的基础上,对深化和完善检察人员考核工作提出一系列新要求:

　　一是厘清检察人员考核的概念和定位。检察人员考核是按照管理权限贯彻落实干部考核、公务员考核规定,结合司法规律和职业特点,以政治素质和工作实绩为重点,对检察人员德、能、勤、绩、廉的了解和评价。对检察人员业绩的考核评价不再另外确定等次。要求建立“一月一分析、一季一会商、半年一评估、年度总考核”的实时动态考核管理机制,充分发挥考核在日常检察业务和队伍管理中的抓手作用。

　　二是完善检察人员考核指标体系。检察人员考核采取量化评分的方式,得分由业绩指标得分、共性指标得分和综合评价得分三部分组成。业绩指标侧重不同岗位职责和工作的质量、效率、效果,检察官的业绩指标沿用《若干规定》。共性指标侧重评价政治品质、道德品行、能力素质、精神状态、廉洁自律等。综合评价由一定范围人员对履职情况进行综合评分。考核指标突出质效导向,严禁下达不切合工作实际的数量指标,并实行动态调整。

　　三是细化检察官、检察辅助人员和司法行政人员的分类考核要求。按照不同的考核重点和方式,对检察官、检察辅助人员、司法行政人员以及领导干部实行分级分类考核。对检察官跨部门比较、从事多个条线业务、检察官办案组、担任领导职务的检察官考核等考核难题提出解决思路。对检察辅助人员考核要求一般采用基础分结合加减分的方式进行。对不同岗位类型的司法行政人员考核提出四种可选模式。

　　四是强化考核等次结果运用。明确检察人员考核统一执行公务员考核的结果等次、比例等要求。对平时考核、年度考核等次如何确定提出基本要求。将检察人员考核结果作为绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据。要求建立“考核+评审”的检察官考核退出机制。

　　问:在检察官业绩考评推进过程中,最高检提出对检察辅助人员、司法行政人员也要开展业绩考评。现在《指引》提出要“全员”考核,具体是什么考虑?全员考核是不是对各类检察人员按照统一的标准考核?

　　答:我们提出“全员”考核,就是将检察官业绩考评的理念和思路拓展运用到检察辅助人员和司法行政人员。三类人员考核都要将政治深度融入业务,突出质效导向,淡化单纯的工作量考核,实行指标化评价、量化计分排名,传导压力,评优促差,推动检察工作高质量发展。同时,检察人员考核坚持分级分类原则,“全员”考核不意味着“无差别”考核,在统一政治考核标准的基础上,还需要针对不同类别检察人员、不同岗位检察工作特点优化考核指标和方式。

　　第一,不管是哪类检察人员,都要将政治标准放在首位。习近平总书记指出,政治把关和政治素质考察是第一位的。为此,《指引》规定检察人员因政治品质、廉洁自律被考核减分的,其部门负责人、分管领导应当一并减分,落实“一岗双责”;将执行防止干预司法“三个规定”及重大事项记录报告制度纳入考核指标。在检察队伍教育整顿中,全体检察人员都就要落实这些考核要求,把强化考核作为加强领导班子建设、转变干部作风的有力、有效抓手。

　　第二,检察官考核要在现有工作基础上继续做深做细。检察人员分类管理后,检察官具有办案主体地位,受到更多优待,每名检察官都有实实在在的尊荣感、获得感。按照司法责任制改革“责权利”相统一的原则,检察官也应该承担更重责任,受到更严监督,接受更细考核,落实“能入能退”要求。具体而言,检察官业绩指标主要根据《若干规定》确定的160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标设置。之所以要求细化检察官考核指标,就是要压实检察官办案责任,让干与不干、干多干少、干好干差、是不是主动服务大局、是不是注重办案“三个效果”有机统一区别开来,将不能胜任办案、不能独立承担司法责任的检察官比出来、把员额退出来,让优秀的检察官觉得有动力,形成能者上、平者让、庸者退的动态管理机制。

　　第三,对检察辅助人员、司法行政人员的考核同样要突出质效导向,同时更加注重简便易行。检察人员实行分类管理,检察辅助人员、司法行政人员的考核管理模式应当有别于检察官,总体上考核采用基础分结合加减分的方式,工作职责内的各项日常工作都包含在基础分里,再根据工作质效设置加减分项。基础分不是固定的,可以根据工作量、检察官考核结果、领导了解掌握的情况等对基础分上下浮动。

　　对检察辅助人员的考核,应当立足检察辅助人员职责定位,重点评价检察辅助人员在检察官指导下参与和承担审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务情况,避免完全照搬检察官业绩考评指标体系。比如,检察官助理、书记员在整理卷宗、草拟文书中,发现了适用法律上的问题,提醒检察官改正的,要加分;工作失误、丢三落四的,要减分。

　　司法行政人员岗位职责种类繁杂、差异很大,日常工作既难以完全量化,又难以直接横向比较,很难有一种考核办法“包打天下”。《指引》提出基础分(平均分)结合加减分、目标绩效评价、按件计分结合加减分、综合评价等四种考核模式,可以根据人员岗位职责合理选用。

　　问:从“业绩考评”到“全面考核”,对考核内容有什么调整?具体有什么考虑?

　　答:《指引》要求以政治品质和工作实绩为重点,做实全面考核,与其说是对“业绩考评”内容的重大调整,更准确地说是对检察官业绩考评有关理念、要求的重申和进一步明确。

　　按照《若干规定》,检察官业绩考评以办案和业务工作为考评内容,但是最高检党组在部署业绩考评工作中反复强调,检察机关是政治性极强的业务机关,也是业务性极强的政治机关,没有脱离政治的所谓单纯的检察业务。研制对检察官的312 项考评指标,核心就是将看似抽象的“讲政治”转化为一个个具体的考核指标,落实到检察人员每项工作、办理的每个案件中。同时,业绩考评要注重人案结合、人事结合,以事察人,知事识人。《指引》是对上述理念和要求的进一步巩固、深化,全方位促进提升检察人员政治素质、业务素质和职业道德素质。

　　一方面,通过考“人”与考“案”和“事”的有机结合,实现对检察人员的全面考核评价。《公务员考核规定》要求全面考核德、能、勤、绩、廉。检察人员作为公务员的组成部分,也应落实这一要求。《指引》规定,检察人员考核得分由业绩指标得分、共性指标得分和综合评价得分三部分组成。业绩指标本身就可以在一定程度上评价和印证检察官的德、能、勤、廉。例如,检察机关在深入开展党史学习教育中,要求把“检察为民办实事”作为深化落实党史学习教育的实践载体。“检察为民办实事”的很多工作与检察办案履职密切相关,这就要立足检察工作实际,通过科学设置考核指标,引领检察人员自觉对标对表。对于党史学习教育要求开展的政治理论学习、党课教育、党日活动等表现情况,不能直接通过业绩指标评价的,应当设置专门的共性指标,与业绩指标、综合评价一并作为确定检察人员考核结果的依据。

　　另一方面,把政治素质和工作实绩作为考核重点,促进政治与业务的深度融合。习近平总书记强调,要把研究人和研究事结合起来,避免从抽象到抽象,凭感觉下结论。政治素质、履职能力、作风表现等情况不是孤立的,很大程度体现为“案”“事”等工作实绩。《公务员考核规定》规定,对公务员的考核,重点考核政治素质和工作实绩;《中华人民共和国检察官法》规定,对检察官的考核重点考核检察工作实绩。《指引》强调政治与业务深度融合,要求对检察人员考核评分实行分值总量控制,其中业绩指标分值不低于满分分值的60%,就是这一考核导向的体现。检察机关坚决捍卫党的十九届六中全会明确提出的“两个确立”,就要及时调整、动态设置考核指标,督促引导在具体的检察业务工作中做到“两个维护”,通过能动检察履职,落实为大局服务、为人民司法,厚植党执政的政治基础。

　　问:《若干规定》要求平时考评与年度考核相结合,《指引》又提出“全时”考核要求,两者有什么不同?

　　答:我们强调的“全时”,不仅仅要落实公务员平时考核有关要求,把过去的“年底算总账”转为“平时算细账”,更重要的是树立“全时段管理”的理念,向科学管理要“检察生产力”。对检察人员的考核,确定等次本身不是目的,更重要的是实现“全时”管理,根据考核实时计分排名情况,分析点评工作,鼓励先进,帮促后进,更好地发挥考核的激励引导作用。因此,我们提出要以发挥检务管理功能为重点,做好全时考核。

　　《指引》提出,要建立“一月一分析、一季一会商、半年一评估、年度总考核”的实时动态考核管理机制,把考核管理融入平时。具体而言,“全时”要求体现在以下环节:

　　一月一分析。每月召开部门负责人办公会,汇总本部门检察人员考核情况,对指标计分、综合评分是否客观公正,重点工作质效评价和加减分是否准确等进行审核把关,对计分结果与实际表现有无明显偏差进行分析评判,统筹调整考核得分。考核结果应当向检察人员公示,并结合部门例会、专题工作会等开展总结点评,指导改进工作,鼓励先进,帮促后进。

　　一季一报告。每季度检察人员考核工作落实情况、考核结果情况应向检察院党组进行专题报告。院党组结合检察队伍管理、干部能力素质、业务数据分析情况,研究提出调整干部、优化分工、改进业务等工作举措。

　　半年一评估。检察院组织评估各部门检察人员考核开展情况。各部门评估本部门考核指标、计分规则及结果运用情况,进行合理化调整。

　　年度总考核。结合年度考核有关工作安排,及时组织检察人员年度考核,根据得分排名开展等次评定、绩效奖金分配、交流任职、员额退出等工作。

　　这项制度是从最高检自身做起,逐步推向全国的。今年以来,最高检党组连续3个季度听取机关考核工作汇报,为各地检察院作出了示范。

　　问:您提到《指引》对各地反映的考核工作难题提出了解决思路,能简要为我们介绍一下吗?

　　答:在检察官考核中,反映最多的一个问题,就是“小院”检察官如何考核。实践中,不同检察业务条线的办案类型差异较大,检察官岗位职责内容、考核项目、质效评价指标各不相同。因此,《指引》规定,检察官考核得分原则上在部门内部或者职责相近的本院同类岗位之间进行排名比较,更能够体现横向比较的科学性。但是,目前全国超过60%的基层检察院编制数在50名以下,普遍存在一个条线只有一名检察官、一名检察官从事多个条线业务等情况。对于这些规模小的检察院,考核时检察官往往部门内无人比,难以对其履职情况作出有效评价,因此有跨部门比较的需求。

　　《指引》对如何跨部门比较检察官考核得分提出了指导性意见。主要思路是让检察官“同业竞争”,在上级院对所辖基层检察院开展条线业务考评或者对各条线检察官统一考核指标的前提下,根据检察官所属部门条线在本地基层检察院中的排名情况,或者根据检察官在全市相同条线检察官中的排名情况,对检察官的个人考核原始得分进行调整换算,作为在全院范围内拉通排名确定考核等次的主要依据。对于规模特别小的院,比如政法专项编制在30人以下的基层检察院,考虑到检察官人数很少,可以按照上述思路对检察官实行精细化考核排名,也可以适当简化考核,由院领导或者考核委员会统筹确定考核等次。

　　除了这个反映最突出的问题,《指引》还对“一人多岗”、检察官办案组考核、担任领导职务检察官考核等提出了具体可操作的考核思路。

　　问:《指引》对检察人员考核结果运用提出了更实举措,其中关于检察官评审的内容是“末位淘汰”吗?

　　答:检察人员考核结果是绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据。为进一步压实检察官责任,充分发挥考核结果在不胜任检察官退出工作中的作用,《指引》提出建立“考核+评审”的退额评定机制。需要明确的是,检察人员考核没有硬性规定不称职等次的比例,也不是要求对考核排名靠后的检察官实行末位淘汰,而是通过对排名靠后检察官的业务能力评审,让不胜任的检察官退出员额。

　　《指引》提出,各院应当按照一定比例,将年度考核排名靠后的检察官纳入评审范围,由检察官考评委员会组织检察业务专家、资深检察官等对其进行业务能力评审,实行先评审、后定等次。评审结果分为三种情形:第一种,经评审认定能够继续履职的,可以确定为称职等次。即,如果同一部门的检察官都很优秀,那即使排名靠后,也只是“特别好”和“很好”的差别,仍应当给予肯定。第二种,经评审认定符合公务员基本履职要求,但不能胜任检察官职务的,应当确定为称职或者基本称职等次,免除检察官职务,按照人岗相适的原则转任其他岗位。这种情况属于正常的干部交流转任。主要考虑检察官在办案业务素能要求上高于其他公务员,不能胜任检察官办案要求的,未必不能胜任其他公务员岗位,甚至可能在其他岗位上表现更为出色。第三种,经评审认定具有不称职等次情形的,应当确定为不称职等次,免除检察官职务,按规定程序降低一个职务或者职级层次任职。具体程序执行检察官单独职务序列管理、等级升降和员额退出有关规定。可以说,最高检为了推动将不胜任的检察官退出员额,提供了足够的政策工具包,在实践中能不能用好,关键还是要看各级检察院领导、部门负责人的责任担当、管理能力和政治智慧。

　　问:从去年的《若干规定》到今年的《指引》,能够感受到最高检党组以考核为抓手,持续抓政治建设、加强科学管理的韧劲。请问推进检察人员考核的一年半时间,效果如何?下一步有什么目标?

　　答:考核工作开展一年半以来,在政治与业务深度融合、突出质效导向等考核理念、指标、规则的引领下,全国检察机关业务数据明显向好,作为司法质效“晴雨表”、公正司法“助推器”的作用得到有效发挥。

　　法律监督办案质量不断提高。例如,刑事检察考核中,对捕后不起诉、无罪判决等案件,经质量评查确认逮捕决定、提起确有错误的,予以减分。2021年前三季度,在批捕和起诉人数增加的情况下,捕后不起诉、捕后判决无罪或不负刑事责任人数同比下降20多个百分点;撤回起诉人数同比下降20多个百分点。判决无罪或不负刑事责任人数同比下降6个百分点。

　　法律监督办案效率不断提升。例如,检察官业绩指标的核心理念是优化“案-件比”,督促在每一个办案环节把工作做到极致。2021年前三季度,全国检察机关退回补充侦查、延长审查起诉期限案件同比分别下降56.9%、83.9%。不必要的诉讼环节减少,犯罪得以及早惩处,被破坏的社会关系得以尽快修复,人民群众对办案活动的评价不断提升。

　　法律监督办案效果不断优化。例如,为精准服务“六稳”“六保”,考核对民营企业负责人依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用建议,设置加减分指标。2021年前三季度,全国检察机关对1681个涉嫌犯罪的非国有公司企事业单位、16704名非国有公司企事业单位人员作出不起诉决定,同比分别上升3.4%、12.8%,当好民营企业健康发展的“老娘舅”。

　　业务数据的优化,反映出通过考核引领,促进了党中央决策部署的更好落实,加快了检察理念、工作作风的转变。例如,刑事检察考核中,要求积极落实“少捕慎诉慎押”刑事政策。2021年前三季度,全国检察机关减少不必要羁押成效明显,诉前羁押率为49.8%,同比减少2.4个百分点。民事检察考核中,对主动性监督予以更多加分鼓励。2021年前三季度,全国检察机关依职权受理民事检察监督案件86488件,同比上升73.7%。行政检察考核中,对行政争议实质性化解予以更多加分鼓励。2021年前三季度,全国检察机关开展行政争议实质性化解4937件,二、三季度环比分别上升86.7%、6.4%。公益诉讼检察考核中,对办理“等外”案件予以更多加分鼓励。例如,今年8月通过的《中华人民共和国个人信息保护法》明确授权检察机关提起个人信息保护公益诉讼。全国检察机关针对个人信息保护领域共立案814件,切实加强了个人信息安全的保护。

　　这些不断向好的变化充分表明,检察人员考核作为检察科学管理的重要抓手,符合新时代检察工作发展需要。下一步,检察机关将进一步抓实考核工作,引领广大检察人员切实把思想和行动统一到党的十九届六中全会精神上来,更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,大力弘扬伟大建党精神,以史为鉴、开创未来,埋头苦干、勇毅前行,更好履行检察机关政治责任、法治责任、检察责任。