《最高人民法院关于服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》理解与适用

最高人民法院环境资源审判庭，执笔人：刘竹梅，最高人民法院环境资源审判庭庭长；孙茜，最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官；刘哲，最高人民法院环境资源审判庭二级高级法官助理。

摘要：黄河流域生态保护和高质量发展，事关中华民族伟大复兴和永续发展。《黄河纪要》坚持服务保障党和国家工作大局，立足审判实际，总结审判经验，明确了黄河流域环境资源审判工作的基本理念。坚持问题导向，聚焦黄河水“跑冒滴漏”、盲目上马高耗能高耗水项目、生态破坏和环境污染、文物古迹破坏等突出问题，确定了加强水资源司法保护、助力深入打好污染防治攻坚战、推动黄河文化保护与传承弘扬、服务保障高质量发展等四个方面重点工作，并对黄河流域环境资源审判工作中的一些突出、疑难法律适用问题予以明确。

关键词：

黄河流域 以水四定 黄河文化 生态保护 高质量发展

为深入学习贯彻习近平总书记关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示批示精神，落实推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第二次全体会议部署，最高人民法院于2021年9月在河北省沧州市召开服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会。黄河流域九省（自治区）高级人民法院有关负责同志、部分全国人大代表、有关专家学者参加会议。会议研究了当前和今后一个时期人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作，对当前黄河流域环境资源审判工作中的一些突出、疑难法律适用问题取得基本一致的看法。

会议认为，做好当前和今后一个时期服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作，必须坚持问题导向、靶向意识，把大保护作为关键任务，聚焦黄河水“跑冒滴漏”、盲目上马高耗能高耗水项目、生态破坏和环境污染、文物古迹破坏、违法成本低等突出问题，进一步增强司法工作的针对性、实效性，助力打好环境问题整治、深度节水控水、生态保护修复攻坚战。坚持综合治理、系统治理、源头治理，统筹谋划山水林田湖草沙冰一体化保护和修复，统筹推进上中下游、干流支流、左右两岸的保护和治理，统筹适用刑事、民事、行政法律责任，确保黄河长久安澜。加强与有关部门的协调联动，持续拓展在信息资源共享、纠纷调处化解、证据收集固定、判决监督执行等方面的协调配合，做好诉讼与调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼纠纷解决机制的有机衔接，有效融入黄河流域环境治理体系，形成共同抓好大保护、协同推进大治理的强大合力。

会后，最高人民法院在充分论证、反复修改的基础上，制定出台了《服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》（以下简称《黄河纪要》），并于2021年11月25日发布，旨在总结流域审判经验，明确审判规则，指导各级法院统一法律适用，确保依法公正裁判。现就《黄河纪要》的起草背景、过程与原则，主要内容和重点条文进行说明，便于广大法官准确理解与适用。

一、起草背景、过程与原则

黄河是中华民族的母亲河，孕育了光辉灿烂的中华文明，铸就了以爱国主义为核心的民族精神。黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央统揽中国大历史、世界大格局，从事关中华民族伟大复兴和永续发展高度确定的重大国家战略。党的十八大以来，习近平总书记对黄河流域生态保护和高质量发展问题高度关注，多次亲赴流域省区视察，走遍黄河上中下游，提出一系列重要思想观点，作出一系列重大决策部署，为新时代把黄河的事情办好提供了治本之策，为建设人与自然和谐共生的现代化描绘了宏伟蓝图。

最高人民法院认真学习、深刻领会习近平总书记关于推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示批示精神，始终把服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作摆在突出位置，在深化司法实践、深入调查研究基础上，于2020年6月发布了《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》（法发〔2020〕19号）及黄河流域环境资源审判典型案例，为人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展提供了重要政策依据。

2020年6月以来，习近平总书记先后赴宁夏、青海等地考察，再次就黄河流域生态保护和高质量发展做出重要指示，并主持召开中共中央政治局会议，审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。2021年7月6日，推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第二次全体会议召开，研究部署黄河流域生态保护和高质量发展工作，最高人民法院有关负责同志列席会议。为深入学习贯彻习近平总书记最新重要讲话精神，落实好推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第二次全体会议部署，深入研究流域治理司法实践中的重点难点问题，及时总结司法经验和有效做法，最高人民法院环境资源审判庭经过认真筹备，召开了此次会议。

《黄河纪要》形成后，先后书面征求了最高人民法院有关部门、黄河流域九省（自治区）高级人民法院，以及全国人大环境与资源保护委员会、生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局等单位的意见，并进行了反复研究修改。期间，习近平总书记先后在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会、深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话。我们在深入学习领会习近平总书记最新重要讲话精神基础上，对《黄河纪要》做了进一步修改完善。

在起草《黄河纪要》时，我们着重把握以下原则：

（一）提高政治站位，强化责任担当

黄河流域西接昆仑、北抵阴山、南倚秦岭、东临渤海，横跨东中西部，是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，要放眼社会主义现代化建设新的历史时期，进一步加强对推动黄河流域生态保护和高质量发展现实紧迫性的认识，深刻领会推动黄河流域生态保护和高质量发展战略的重大意义，切实增强推动黄河流域生态保护和高质量发展的责任感紧迫感。最高人民法院、黄河流域各级人民法院要深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，努力践行绿水青山就是金山银山理念，始终牢记“国之大者”，从中华民族永续发展的高度看待黄河流域生态环境突出问题，把保护黄河流域生态环境放在压倒性位置，把水资源节约集约利用放在更加突出位置，全面贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产原则，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，坚守生态保护红线，严守资源特别是水资源开发利用上限，充分发挥审判职能作用，为黄河流域生态保护和高质量发展提供更加有力的司法服务和保障。

（二）落实最严法治观，强化司法保障

用最严格制度、最严密法治保护生态环境，是习近平生态文明思想的重要内容。黄河流域作为仅次于长江的我国第二大流域，是事关国家生态安全、能源资源安全、国土安全的重要地带，同时也是我国生态环境最脆弱、水资源最短缺、高质量发展基础最薄弱、发展不平衡不充分最明显的地区之一。人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展，必须深入学习贯彻习近平生态文明思想关于加强生态环境保护制度建设和法治保障的要求，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把握好生态保护与高质量发展的关系，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，通过专业化的环境资源审判，落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。黄河流域环境资源审判工作应当充分发挥刑事审判的惩治、教育功能，严厉打击污染生态环境、妨害文物管理等相关犯罪行为，加大刑适用力度，严惩相关犯罪分子。充分发挥民事审判的救济、修复功能，落实损害担责、全面赔偿救济原则，准确适用环境侵权惩罚性赔偿制度，妥善审理生态环境损害赔偿和民事公益诉讼案件。充分发挥行政审判的监督、预防功能，依法监督、支持行政机关履行行政监管职责，支持检察机关提起行政公益诉讼，推动形成黄河流域生态保护和高质量发展的有效合力。

（三）坚持问题导向，增强工作实效

习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，在黄河流域生态保护和高质量发展上还存在一些突出矛盾和问题，要坚持问题导向，再接再厉，坚定不移做好各项工作。推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第二次全体会议强调，做好黄河流域生态保护和高质量发展工作，必须坚持问题导向，发现问题、直面问题、及时解决问题。做好当前和今后一个时期的黄河流域生态环境司法保护工作，必须坚持问题导向、靶向意识，把大保护作为关键任务，进一步增强司法工作的针对性、实效性，助力打好环境问题整治、深度节水控水、生态保护修复攻坚战。一是聚焦黄河水“跑冒滴漏”问题，全面贯彻以水定城、以水定地、以水定人、以水定产原则，把水资源作为最大刚性约束，把水资源节约集约利用放在更加突出位置，坚决遏制违规取水用水，配合有关部门大力整治挖湖造景、造湖大跃进等乱象，保障人民群众生产生活和基本用水需求。二是聚焦盲目上马高耗能高耗水项目问题，强化对节约资源、促进循环利用的司法指引，积极妥善运用企业重组、破产重整等方式，淘汰与黄河流域水资源和生态环境承载能力不相匹配的落后产能，加快新旧动能转换，促进水资源、能源高效利用，推动黄河流域绿色低碳循环发展，助力实现碳达峰、碳中和目标。三是聚焦黄河流域生态破坏和环境污染问题，严肃追究环境污染、生态破坏行为的法律责任。把黄河流域水污染作为司法惩治的重中之重，严厉惩处污染排放违法行为。以司法力量严守生态红线，推动黄河流域生态环境持续改善。四是聚焦文物古迹破坏问题，加大对损毁文物，损毁名胜古迹，盗掘古文化遗址、古墓葬，盗掘古人类化石、古脊椎动物化石等刑事案件的审判力度，严厉惩治破坏黄河流域人文遗迹、自然遗迹的犯罪，加强黄河流域人文资源的司法保护力度。

（四）深化工作创新，推动系统治理

习近平在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，要提高战略思维能力，把系统观念贯穿到生态保护和高质量发展全过程。人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展，必须坚持综合治理、系统治理、源头治理，统筹谋划山水林田湖草沙冰一体化保护和修复，统筹推进上中下游、干流支流、左右两岸的保护和治理，统筹适用刑事、民事、行政法律责任，确保黄河长久安澜。要持续拓展人民法院与检察机关、公安机关、环境资源行政执法部门的协调联动，加大对行政执法工作的支持、监督力度，做好诉讼与调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼纠纷解决机制的有机衔接，主动融入黄河流域环境治理体系，推动形成共同抓好大保护、协同推进大治理的强大合力。

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二、《黄河纪要》主要内容

《黄河纪要》全文分为引言和正文两大部分。引言部分明确了人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的基本原则和总体要求。正文部分立足审判实际，坚持问题导向，紧紧围绕加强水资源司法保护、助力深入打好污染防治攻坚战、推动黄河文化保护与传承弘扬、服务保障高质量发展等四个方面的重点工作，研究提炼出十五条司法经验和有效做法，推动破解当前黄河流域生态保护和高质量发展面临的突出问题。

在加强水资源司法保护方面，《黄河纪要》体现了将水资源作为最大刚性约束，坚决遏制违规取水用水的司法政策。第1条强调依法惩治违规取水用水行为，明确侵权人违反法律规定擅自取水、超量取水、筑坝截（蓄）水、破坏性取水，应当承担法律责任。第2条强调保障生活用水和生态环境用水，明确首先满足城乡居民生活用水需求，并兼顾生态环境用水等需要的审判理念。第3条强调依法审理取水权纠纷案件，准确认定约定取水权转让等合同是否有效。第4条强调依法审理涉水沙关系调节案件，助力三江源等国家公园建设，推动提升黄河上中下游生态治理，支持、监督行政机关依法履行监管职责。

在助力深入打好污染防治攻坚战方面，《黄河纪要》体现了严惩重罚的司法政策。第5条强调依法严惩水污染犯罪，并明确将直接向黄河干流、重要支流及骨干水库库区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质作为从重处罚的考虑因素。第6条强调加大罚金刑适用力度，并明确了确定污染环境犯罪罚金数额的主要考量因素。第7条强调准确适用环境侵权惩罚性赔偿，并明确了判断是否构成《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第1232条规定的“造成严重后果”的主要考量因素。第8条强调严格落实损害担责、全面赔偿救济原则，依法支持有关主体关于停止侵害、采取预防措施、修复生态环境、赔偿损失等诉讼请求。

在助力黄河文化保护与传承弘扬方面，《黄河纪要》体现了保护弘扬与打击严惩并重的司法政策。第9条强调妥善审理涉水文化遗产和农耕文化遗产、地名文化遗产相关案件，助力黄河国家文化公园建设，促进黄河文化的历史传承与创新发展。第10条强调依法保护黄河流域相关文艺作品，加大红色资源和非物质文化遗产的司法保护力度。第11条强调严惩妨害文物管理犯罪，明确对于情节恶劣、社会反映强烈的犯罪分子，依法不得适用、免予刑事处罚。

在服务保障高质量发展方面，《黄河纪要》全面贯彻新发展理念。第12条强调贯彻落实《民法典》绿色原则，准确把握生态保护和经济发展的关系，助力经济社会绿色低碳发展。第13条强调严格限制高耗能、高耗水项目布局建设，加大涉“两高”企业破产重整、和解或者清算案件审理力度，依法严格认定“两高”项目合同是否有效。第14条强调妥善审理碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易合同纠纷案件，支持生态资源权益交易，推动完善环境权益市场交易机制。第15条强调依法公正高效审理农村地区环境污染案件，支持农业节水改造，助力农业生产方式由过度消耗资源型向节能减排绿色发展型转变。

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三、重点条文解读

（一）加强水资源司法保护

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展，必须首先聚焦水资源短缺这一最大矛盾，紧扣水资源保护中存在的突出问题，采取有效司法措施，切实加强水资源司法保护。

1.依法惩治违规取水用水行为。调研中发现，黄河流域一方面存在水资源严重短缺问题，一方面又存在水资源保护力度不足、惩治违规取水用水力度不够问题。由于监管不到位，违法成本低等原因，黄河流域违反法律规定擅自取水、超量取水、筑坝截（蓄）水、破坏性取水等问题比较突出。为推动相关问题解决，《黄河纪要》第1条纲举目张，明确侵权人违反法律规定擅自取水、超量取水、筑坝截（蓄）水、破坏性取水，造成地面沉降、地下水污染、水资源衰减、河湖生态破坏等损害后果的，应当依法承担相应责任。从审判角度而言，这里所说的法律责任，既可能是单一的刑事责任、民事责任、行政责任，也可能是多种责任的复合。人民法院在审理相关案件时，应当坚持最严格制度、最严密法治，通过刑事、民事、行政三大审判有机衔接，依法强化对环境污染者、生态破坏者的责任追究。对于造成严重后果的违规取水用水行为，被侵权人依据《民法典》第1232条请求惩罚性赔偿的，人民法院应当依法予以支持。

2.保障生活用水和生态环境用水。有关部门在执法检查中发现，黄河流域一些地方违法占用城镇居民生活用水、农业用水、生态环境用水挖湖造景问题比较突出，企业违法占用城镇居民生活用水、农业用水、生态环境用水进行生产经营的情况也时有发生，严重影响了人民群众的基本用水需求。《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）第21条规定：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发、利用水资源，应当充分考虑生态环境用水需要。”《取水许可和水资源费征收管理条例》第5条第一款规定：“取水许可应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要。”上述规定体现了以人民为中心的发展思想，明确了水资源开发利用应当首先保障城乡居民生活用水的基本原则，对于水资源严重短缺的黄河流域尤为重要。为严格适用《水法》第21条等规定，有效破解“造湖大跃进”等突出问题，《黄河纪要》第2条明确了首先满足城乡居民生活用水需求，并兼顾生态环境用水等需要的审理思路，对人民法院审理相关案件具有重要指导意义。

3.依法审理取水权纠纷案件。取水权纠纷案件在水资源短缺的黄河流域发生较多，也是人民法院发挥职能作用，服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的重要着力点。《水法》第7条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了取水的申请和受理、取水许可的审查和决定、取水许可证载明的主要内容，并在第26规定，“取水单位或者个人要求变更取水许可证载明的事项的，应当依照本条例的规定向原审批机关申请，经原审批机关批准，办理有关变更手续。”基于取水权获得及变更的行政许可性质，取水权纠纷民事案件可能涉及合同约定与法律、行政法规的强制性规定是否抵触等问题，需要在案件审理中予以查明。对此，《黄河纪要》第3条规定，当事人通过民事合同约定取水权转让，或者变更取水许可证确定的取水期限、取水量、取水用途、水源类型等内容，人民法院应当审查合同内容是否违反《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、行政法规的强制性规定，依法认定合同是否有效。

4.依法审理涉水沙关系调节案件。黄河水少沙多、水沙关系不协调，是黄河复杂难治的症结所在。上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等老问题尚未彻底解决，下游滩区仍有近百万人受洪水威胁。为助力构建良性水沙关系，《黄河纪要》第4条规定，人民法院应当将涉水沙关系调节案件作为黄河流域审判工作重点，助力三江源等国家公园建设，推动提升黄河上游水源涵养、中游水土流失综合治理、下游湿地保护和生态治理的能力和水平。被告人张建君、刘玄龙等十五人盗伐林木案，是配合《黄河纪要》发布的典型案例。该案中，被告人在子午岭腹地盗伐柏树、盗挖柏树根牟利。横跨陕西、甘肃的子午岭林区是黄土高原中部最大的天然次生林区，是黄河流域重要水源涵养和水土保持林区，对稳定黄河水质和水量具有重要意义。人民法院依法严格追究十五名被告人刑事责任，展示了对黄河流域重点生态功能区水土保持的司法保护力度。

5. 支持、监督行政机关依法履行监管职责。水资源管理是行政主管部门的主要职责。《水法》第12条规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构（以下简称流域管理机构），在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”第23条规定，“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。”在司法实践中，涉黄河流域水资源管理案件主要体现为取水用水、水功能区管理和水沙调控行政许可、权属确认等行政诉讼案件。人民法院在审理这些案件时，应当严格依照法律规定，既要从程序上审查行政机关的执行程序是否合法，也要从实体上审查行政行为是否符合法定标准，特别要加强对行政机关不履行查处违反环境资源保护法律法规行为职责案件的审理， 监督、支持行政机关依法履行水资源管理保护职责，维护行政相对人的合法权益。碌曲县人民检察院诉碌曲县水务水电局未全面履行处罚和征收法定职责行政公益诉讼案中，人民法院依法判令行政机关对长期不缴纳水资源费的水电站全面履行水资源利用监管和征缴法定职责，督促行政机关严格执行水资源管理三条红线，切实落实水资源有偿使用制度，对水资源节约、保护与合理开发利用起到了监督和引导作用。

（二）助力深入打好污染防治攻坚战

良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域，是建设美丽中国的重要基础。《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》指出，黄河流域最大的问题是生态脆弱，环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。为依法严肃追究生态环境违法行为的法律责任，着力破解违法成本低等突出问题，《黄河纪要》从以下四个方面作出规定。

1.依法严惩水污染犯罪。黄河全长5464公里，是我国第二长河。加强黄河水污染防治，首先要确保黄河干流、重要支流及骨干水库库区水体不受污染。《》第338条规定，“向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的”，应当判处七年以上，并处罚金。

《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》第10条规定，“向国家确定的重要江河、湖泊或者其他跨省（直辖市）江河、湖泊排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的”，可以作为发生在长江经济带十一省（直辖市）的环境污染犯罪的从重处罚情节。为贯彻最严法治观，进一步加大对黄河干流、重要支流及骨干水库库区的司法保护力度，《黄河纪要》第5条规定，对于发生在黄河流域九省（自治区）的环境污染犯罪行为，存在直接向黄河干流、重要支流及骨干水库库区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质等情形的，应当作为从重处罚的考虑因素。适用该条文时应当注意：如果直接向黄河干流、重要支流及骨干水库库区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的行为符合《刑法》第338条第2款规定的，应当按照《刑法》第338条的规定判处七年以上有期徒刑，并处罚金；不符合《刑法》第338条第2款规定的，也应当作为从重处罚的重要考量因素。关于黄河干流、黄河重要支流、黄河干支流骨干水库库区的范围，应当严格依照国家有关规定确定。

2.依法加大罚金刑适用力度。加大罚金刑适用力度，是发挥刑罚惩治教育功能、破解污染环境违法成本低问题的有效途径。《刑法》第52条规定，“判处罚金，应当根据犯罪情节决定罚金数额。”《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第2条第1款规定，“人民法院应当根据犯罪情节，如违法所得数额、造成损失的大小等，并综合考虑犯罪分子缴纳罚金的能力，依法判处罚金。”《黄河纪要》第6条在贯彻上述法律和司法解释规定基础上，对污染环境犯罪行为罚金刑的主要考量因素进行明确，规定罚金数额的确定，应当充分考虑污染环境犯罪行为造成的实际损失、环境危害后果、被污染环境修复的可能性和难度、污染情节恶劣程度、污染环境造成的社会影响等因素。对于未发生实际危害后果的，应当考虑行为人的主观恶性、污染行为的恶劣程度、潜在危害等因素。

3.准确适用环境侵权惩罚性赔偿。《民法典》第1232条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”这是我国现行法律体系中首次对环境侵权惩罚性赔偿作出明确规定。所谓惩罚性赔偿，是指行为人恶意实施某种行为，或者对该行为有重大过失时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付受害人高于实际损失的赔偿金。惩罚性赔偿不仅宣示了对被告行为否认，而且意在制止行为人重犯这种行为，并且有可能进一步制止其他人效法这种行为。由于生态环境损害的累积性、潜伏性、缓发性、公害性等特点，对环境侵权适用惩罚性赔偿有其必要性。根据《民法典》第1232条的规定，环境侵权惩罚性赔偿的适用条件包括三个方面：一是主观要件，即要求侵权人主观上存在故意。通常情况下，适用无过错责任的侵权责任构成要件不考虑过错的存在。但是，基于惩罚性赔偿填补损害之外的惩罚性质，其针对的是恶意的、在道德上具有可非难性的行为，故应当以侵权人主观故意为适用条件，且该证明责任应当由作为原告的被侵权人承担。二是行为要件，即侵权人违法法律规定污染环境、破坏生态的行为。《环境保护法》第63条规定的四种行为， 都是典型的侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态的行为。三是结果要件，即造成严重后果。这是为了防止环境侵权惩罚性赔偿制度被滥用而设置的限制条件。关于如何判断“造成严重后果”，《民法典》未作出明确规定。在调研论证基础上，《黄河纪要》第7条规定，人民法院应当根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的程度，造成人身、财产损害的情况以及社会影响等因素，综合判断是否构成《民法典》第1232条规定的“造成严重后果”。

4.贯彻损害担责、全面赔偿救济原则。损害担责、全面赔偿原则，是生态环境侵权救济的基本原则。《环境保护法》第5条对损害担责原则作出规定。所谓损害担责原则，是指在生产和其他活动中造成环境污染和破坏、损害他人权益或者公共利益的主体，应当承担赔偿损失、治理污染、恢复生态的责任。只要实施了污染环境行为并产生了损害，行为人就必须承担采取防治措施和事后措施的责任及承担必要费用，从而实现“外部成本”（社会承担的成本）“内部化”（成本由破坏者承担）。全面赔偿原则与损害担责原则密切相关，也称完全赔偿原则，是指加害人对其给受害人造成的损害，尤其是财产损害，应当全面和完全予以赔偿。民法学界一般认为，全面赔偿原则是确定侵权财产损害赔偿范围所应遵循的裁判原则，其意旨是可以获得赔偿的损害既包括直接损失（所受损害、积极损害），也包括间接损失（所失利益、消极损害），即侵权人既要对现有财产的直接减少进行赔偿，也要对在正常情况下实际上可以得到的利益即间接损失进行赔偿。《民法典》除了在第179条规定停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任承担方式外，还在第1232条规定了生态环境侵权的惩罚性赔偿，第1234条规定了生态环境修复责任，第1235条规定了环境公益诉讼的赔偿范围。上述责任形式，是环境污染、生态破坏侵权领域内贯彻损害担责、全面赔偿原则的具体体现，也是制定《黄河纪要》第8条的主要依据。

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（三）推动黄河文化保护与传承弘扬

黄河流域文化根基深厚，孕育了河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，是中华文明的摇篮。保护黄河文化，就是保护中华民族的根和魂，对延续历史文脉、坚定文化自信、弘扬民族精神至关重要。为加强黄河文化司法保护和传承弘扬，《黄河纪要》从3个方面作出规定。

1.推动黄河文化遗产系统保护，助力黄河国家文化公园建设。黄河流域作为中华文化保护传承弘扬的重要承载区，历史文化名城名镇名村、历史文化街区、历史建筑、传统村落、少数民族特色村寨和古河道、古堤防、古灌区、古渡口、重大决口堵口遗迹等水文化遗产和农耕文化遗产、地名文化遗产等历史文化遗产星罗棋布。司法助力黄河文化保护，首先要聚焦于上述历史文化遗产等有形文化载体的司法保护，通过准确适用《中华人民共和国文物保护法》《文物保护法实施条例》等规定，依法妥善审理涉历史文化遗产相关案件，将黄河文化司法保护工作落实落地，积极助力黄河国家文化公园建设。

2.明确了司法服务黄河文化传承弘扬的三个重要着力点。一是依法保护围绕黄河流域历史文化、风土民情、发展成就、时代风貌等创作的文艺作品。《最高人民法院关于加强新时代知识产权审判工作为知识产权强国建设提供有力司法服务和保障的意见》（法发〔2021〕29号）强调，“充分发挥著作权审判对于优秀文化的引领和导向功能，促进文化和科学事业发展与繁荣。”二是加大对反映黄河流域地方特色、体现黄河文化精神的传统技艺、医药、戏剧、曲艺、民俗等非物质文化遗产的司法保护力度。非物质文化遗产既是历史发展的见证，又是珍贵的、具有重要价值的文化资源。其所蕴含的中华民族特有的精神价值、思维方式、想象力和文化意识，是维护我国文化身份和文化主权的基本依据。三是保护好黄河流域丰富灿烂的红色资源。黄河流域是全国革命遗址规模最大、数量最多的地区之一，主要包括陕甘宁等革命根据地和红军长征雪山草地、西路军西征路线等地区。要依法加强黄河流域“红色经典”和英雄烈士合法权益保护，以法治手段传承红色文化基因，大力弘扬社会主义核心价值观。

3.依法严惩妨害文物管理犯罪。黄河流域文物古迹丰富，但人为损毁、盗掘、侵占等问题也比较突出。推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组第二次会议强调，要聚焦文物古迹破坏问题，严肃处理侵占或损毁文物古迹行为，切实加强黄河流域文化遗产资源保护。关于文物古迹保护，《刑法》分则编第6章专节规定了妨碍文物管理犯罪，涉及故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪、过失损毁文物罪、非法向外国人出售、赠送珍贵文物罪、倒卖文物罪、非法出售、私赠文物罪、盗掘古文化遗址、古墓葬罪、盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪等罪名。为正确适用《刑法》规定，最高人民法院、最高人民检察院制定出台了《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》。以上构成了《黄河纪要》第11条的主要制定依据。关于相关犯罪适用缓刑、免予刑事处罚问题，根据《刑法》第37条、第72条的规定，免于刑事处罚的适用条件之一是犯罪情节轻微，适用缓刑的条件之一是犯罪情节较轻。《黄河纪要》第11条关于“对于情节恶劣、社会反映强烈的犯罪分子，依法不得适用缓刑、免予刑事处罚”的规定，既符合《刑法》相关规定，也体现了严惩犯罪的司法导向，有利于加强对黄河流域文物古迹的保护力度。

（四）服务保障高质量发展

黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。习近平总书记在推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，坚定走绿色低碳发展道路，推动流域经济发展质量变革、效率变革、动力变革。《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》明确，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。为完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务保障黄河流域高质量发展，《黄河纪要》从4个方面作出规定。

1.贯彻《民法典》绿色原则。绿色原则是《民法典》的基本原则。《民法典》不仅在总则编第九条规定了绿色原则，还在侵权编第7章专章规定了环境污染和生态破坏责任，在物权编、合同编规定了贯彻绿色原则的相关条款。人民法院服务保障黄河流域绿色低碳循环发展，主要路径是在案件审理过程中全面准确贯彻《民法典》绿色原则，准确适用《民法典》绿色条款，把握好物尽其用与绿色使用的关系、意思自治与绿色干预的关系、经济发展与生态保护的关系，助力经济社会绿色低碳发展。

2.贯彻落实黄河流域严格限制高耗能高耗水项目布局建设的国家政策。黄河流域水资源、能源短缺问题突出，盲目上马高耗能、高耗水项目问题也比较突出，导致水资源、能源短缺问题进一步加剧。为贯彻落实国家关于严守黄河流域资源特别是水资源开发利用上限，坚决遏制“两高”项目盲目发展的政策要求，《黄河纪要》第13条强调了两方面重点工作：一是加大涉“两高”企业破产重整、和解或者清算案件审判力度，严格依照《中华人民共和国企业破产法》的相关规定，促进市场主体救治和出清，推动产业结构优化升级。二是依法严格认定涉“两高”项目合同效力。当事人约定在黄河流域生态敏感区、脆弱区新建对生态系统有严重影响的“两高”项目，违反法律、行政法规的强制性规定或者损害社会公共利益的，人民法院应当依照《民法典》第153条等规定认定合同无效。

3.贯彻落实建立健全生态产品价值实现机制的国家政策。生态资源权益交易是生态产品价值实现机制的重要内容，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，“健全碳排放权交易机制，探索碳汇权益交易试点。健全排污权有偿使用制度，拓展排污权交易的污染物交易种类和交易地区。探索建立用能权交易机制。探索在长江、黄河等重点流域创新完善水权交易机制。”随着国家关于建立健全生态产品价值实现机制的深入推进，碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易合同纠纷案件数量将会出现明显增长。人民法院在审理碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易合同纠纷时，应当坚持鼓励交易原则，尽可能限制无效合同的范围。在未生效合同问题上，要尽量通过让报批义务人履行报批义务，促成合同生效。在合同不成立、无效或者被撤销的法律后果问题上，要根据诚实信用原则在当事人之间合理分配责任，避免当事人从其不诚信行为中获益。在约定解除条件的认定上，要坚持诚实信用原则，避免轻易解除合同。

4.贯彻落实《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。推动黄河流域农业农村现代化工作涉及方方面面，《黄河纪要》第15条立足人民法院职能作用，重点强调依法公正高效审理农村环境污染案件和推动农业生产方式绿色转型两方面的工作。调研中发现，相比于工业、城市污染治理，农村污染防治起步晚、投入少、历史欠账多，污染防治形势较为严峻。此外，虽然黄河流域水资源短缺问题突出，但农田灌溉等农业用水方式粗放，科技含量低，水资源有效利用率不高，存在一定程度的水资源浪费现象。这两方面的突出问题，直接影响到黄河流域乡村振兴战略实施，有必要在《黄河纪要》中予以强调。

责任编辑：胡云红

文章来源：《法律适用》2022年第1期