《最高人民法院贯彻实施〈长江保护法〉工作推进会会议纪要》理解与适用

最高人民法院环境资源审判庭，执笔人：刘竹梅，最高人民法院环境资源审判庭庭长；孙茜，最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官；徐阳，最高人民法院环境资源审判庭三级高级法官助理。

摘要：《长江保护法》是我国第一部流域专门法律。《长江纪要》坚持司法服务和保障党和国家推动长江经济带发展等重大战略部署的职能定位，深入贯彻《长江保护法》协同推动生态环境保护和促进绿色发展的立法精神，聚焦长江流域司法实践中的重点、难点问题以及人民群众密切关注的热点问题，对审理涉非法采砂、非法捕捞，资源开发利用，环境污染防治，绿色发展等纠纷案件的统一法律适用做出指引。纪要要求各级人民法院坚持最严格制度、最严密法治，准确适用民法典绿色原则和绿色条款，坚持保护优先、预防为主，坚持系统保护，推动流域生态环境治理制度创新，不断增强人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感。

关键词：

长江保护法 生态环境保护 流域绿色发展 环境司法创新

深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，全面正确实施《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），为长江流域生态文明建设和绿色发展提供有力的司法服务和保障，最高人民法院于2021年7月在湖北省武汉市召开贯彻实施《长江保护法》工作推进会。长江流域十九省（市、自治区）高级人民法院,上海、武汉、南京海事法院派员参加了会议。生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局、水利部长江水利委员会等行政主管部门负责人及部分全国人大代表、全国政协委员应邀参加会议。会议围绕当前长江流域环境资源审判中存在的法律适用问题进行了深入交流探讨。

会议认为，长江流域环境资源审判工作要坚持正确政治方向，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局要求，深入贯彻落实习近平总书记致世界环境司法大会贺信重要指示精神，持续深化环境司法改革创新，积累生态环境司法保护的有益经验，站在人与自然和谐共生的高度，谋划长江流域生态环境保护、资源合理高效利用、生物多样性保护、气候变化应对等。要按照“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求，坚持生态优先、共抓大保护、绿色发展的战略定位。要准确理解《长江保护法》作为我国第一部流域专门法律的重大意义，推动流域生态环境治理制度创新，不断增强人民群众生态环境获得感、幸福感和安全感。

会议对当前长江流域环境资源审判工作中的一些突出、疑难法律适用问题取得了基本一致的看法。会后，最高人民法院在充分论证、反复修改的基础上，制定出台《最高人民法院贯彻实施〈长江保护法〉工作推进会会议纪要》（以下简称《长江纪要》），并于2021年11月25日发布，旨在总结流域审判经验、明确审判规则，指导各级法院统一法律适用，确保依法公正裁判。现就《长江纪要》起草背景、过程与原则，主要内容和重点条文进行说明，便于广大法官准确理解与适用。

一、《长江纪要》的起草背景、过程与原则

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视长江流域生态环境保护。习近平总书记先后三次主持召开推动长江经济带发展座谈会，强调“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”，并专门指出要抓紧制定一部法律，让保护长江生态环境有法可依。2020年12月26日，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《长江保护法》，填补了我国流域立法的空白。

最高人民法院始终将加强长江流域生态环境司法保护工作作为人民法院服务党和国家工作大局、推进环境治理体系和治理能力现代化的重要方面，先后发布《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》，对流域生态环境司法保护工作进行全面部署。先后发布首部长江流域环境资源审判白皮书，长江流域环境资源典型案例5批50个，以生动的司法实践回应人民关切，增强全社会保护长江生态环境的法治意识和行动自觉。同时注重指导各级人民法院立足审判职能，及时转变理念，加强改革创新，健全体制机制，依法公正高效审理各类环境资源案件，积累了丰富的审判实践经验，为长江流域生态文明建设与绿色发展提供了有力司法服务和保障。

《长江保护法》于2021年3月1日正式实施。最高人民法院在《长江保护法》发布之后、正式实施之前，于2021年2月25日发布《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》（以下简称《实施意见》）及长江流域生态环境司法保护典型案例，积极宣传习近平生态文明思想，强化长江保护法贯彻落实，展示人民法院严惩重处长江流域生态环境违法犯罪行为，用司法力量守护好长江母亲河的决心与力度。随着《长江保护法》实施，法律适用过程中出现部分新情况、新问题需要进一步明确，司法实践的成功经验和做法也需要进一步推广。为此，最高人民法院环境资源审判庭经过深入调研，召开贯彻实施《长江保护法》工作推进会，多次征求本院相关部门，长江流域19省市区高级人民法院，上海、武汉、南京海事法院，生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局、水利部长江水利委员会等行政主管部门及全国人大代表、全国政协委员的意见和建议，在反复研究论证的基础上，制定了《长江纪要》。

在起草《长江纪要》时，我们主要遵循以下原则：一是坚持司法服务和保障党和国家推动长江经济带发展等重大战略部署的职能定位。指导各级人民法院认真学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，深刻认识《长江保护法》实施的重大意义和深远影响，对标“十四五”规划和2035年远景目标纲要要求，充分发挥审判职能作用，加强长江流域生态环境保护和修复，实现人与自然和谐共生。二是坚持贯彻《长江保护法》协同推动生态环境和绿色发展的立法精神。《长江纪要》相关条款大多指向《长江保护法》具体条文，准确理解我国第一部流域专门法律的重大历史意义，要准确把握流域生态环境治理重大制度创新，坚持生态优先、绿色发展，统筹协调、系统治理。三是坚持问题导向。聚焦长江流域生态环境保护审判实践中的重点、难点问题以及人民群众密切关注的热点问题，立足审判实际，破解实践难题，明确裁判规则、统一裁判尺度，切实增强司法保护实际效果。《长江纪要》裁判规则和经验的总结大多来自我院发布的涉长江流域指导性案例、典型案例，有的裁判要旨已被《长江保护法》吸收。如《长江保护法》第31条和第54条关于保护水资源生态流量的规定，即吸收了贵州泰蘋河生态养殖开发有限公司诉贵州华锦铝业有限公司财产损害赔偿案的裁判规则 。《长江纪要》根据《长江保护法》相关规定，结合典型案例，将法律规定予以具体化，便于审判实践运用和把握，具有较强的针对性和可操作性。

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二、《长江纪要》的主要内容

《长江纪要》全文分为引言和正文两大部分。

（一）引言部分

引言明确了长江流域环境资源审判应当树立的正确审判理念。一是贯彻最严格制度、最严密法治。落实损害担责原则、全面赔偿原则，准确适用环境侵权惩罚性赔偿制度，通过刑事、民事、行政三大审判有机衔接，强化对环境污染者、生态破坏行为的责任追究。二是准确适用民法典绿色原则和绿色条款。深刻认识民法典绿色原则对物权、合同、侵权等条款的指导作用，把握物尽其用与绿色使用的关系、意思自治与绿色干预的关系、经济发展与生态保护的关系，准确理解立法宗旨精神。三是坚持保护优先、预防为主。充分发挥预防性公益诉讼作用，将生态环境司法保护提前至事中事前，避免生态环境损害的发生或扩大。四是坚持系统保护。统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和修复，推进流域上中下游、河湖岸库协同治理，提升流域生态系统质量和稳定性。

（二）正文部分

正文共4方面内容、15个条文，聚焦非法采砂和非法捕捞、资源开发利用、环境污染防治、绿色低碳发展等长江流域司法审判中的重点、难点法律适用问题。《长江纪要》将长江流域最为突出的非法采砂、非法捕捞列为第一章，其余三章与《长江保护法》体例保持一致，分别对应了《长江保护法》的资源保护、生态环境修复、绿色发展。

第一部分关于审理非法采砂、非法捕捞案件的法律适用。共2条。一是规定要从单纯关注对资源保护，拓展到对生态环境以及航运安全的损害提供救济，落实损害担责、全面赔偿原则。加大非法采砂打击力度，综合考虑砂石等资源破坏程度、河道水生态破坏情况、河岸堤坝和航道安全等因素，依法认定长江违法采砂法律责任。

二是规定既要坚持最严法治观，依照《长江保护法》第53条规定审理长江流域重点水域非法捕捞案件，准确把握入罪条件；同时，按照《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、农业农村部关于依法惩治长江流域非法捕捞等违法犯罪的意见》（以下简称《非法捕捞意见》）的相关规定量刑，并引导非法捕捞者及时修复案涉水域生态环境。

第二部分关于审理资源开发利用类案件的法律适用。共7条。为全面加强生物多样性保护案件的审理力度，一是扩大保护范围，从保护珍贵、濒危野生动物、珍贵树木或者国家重点保护的其他植物本身扩大到保护其赖以生存的生态环境，从打击非法猎杀、捕捞、采伐、毁坏行为，扩大到打击非法收购、运输、加工、出售行为，通过发挥预防性公益诉讼的功能作用，将生态环境保护的阶段提升至事中、事前，避免或者防止损害的进一步扩大。

二是坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，依法审理涉长江源头尤其是重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区及国家公园、自然保护区等重点区域的环境污染、生态破坏及自然资源开发利用案件，依托三江源生态法庭等专门审判机构，加强雪山冰川、江源流域、高原湖泊湿地等生态治理修复，全力推动青藏高原生物多样性保护，切实保护好地球第三极生态安全。

三是明确河湖生态流量是提升河湖生态系统质量和稳定性的基础，保证河湖生态流量是用水户在使用水资源过程中应当履行的注意义务。《长江纪要》吸收部分法院建议，对侵权人未办理水行政许可或环境影响评价径行取水，导致下游水量减少，严重损害下游地区供水、通航、灌溉、养殖等生态流量受益方合法权益的行为，明确应当施以惩罚性赔偿。

四是为回应社会各界对长江上游水电站建设引发的环境问题高度关注，《长江纪要》第6条明确要综合考虑工程开发建设对周边生态环境的不利影响，将生态优先、绿色发展的原则贯穿到工程规划、勘察、设计、施工、运营等全过程，结合法律、行政法规的强制性规定，准确把握涉案合同效力认定等。

五是明确审理滩涂等岸线资源案件，要注意正确区分河道附近的村民在枯水期对滩涂的“习惯使用”行为与污染、危害水域环境安全的非法土地利用行为，维护国有自然资源的有序使用和河道水域岸线生态功能、河道通航功能。

六是明确审理涉自然保护地案件需要注意的问题。在征求意见过程中，国家林业和草原局等行政主管部门认为，执法实践中只对案涉区域被划入自然保护地之前就存在的退出企业进行补偿；在已经设立自然保护地后，企业未经许可擅自修建相关生产场所、设备的不应补偿。《长江纪要》吸收了该意见。同时，为落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》关于在长江流域和三江源国家公园开展生态产品价值实现机制试点的要求，《长江纪要》第9条明确要完善司法与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度，推动生态产品“难度量”“难交易”“难变现”“难抵押”问题有效解决。

第三部分关于审理环境污染防治类案件的法律适用。共3条，一是关于审理水污染防治案件时需要注意的问题。水污染具有扩散快、证据难以固定的特点，加之水域具有自净能力，故侵害结果一旦发生，不能单独以水质已得到恢复进行抗辩。对于排放物质超出水域净化能力、确已造成污染损害的，被告单独以其向水域排放的污水未被纳入国家或地方环境标准明确列举的污染物为由抗辩的，人民法院不予支持。

二是关于审理固体废物污染案件时需要注意的问题。全面贯彻落实新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物防治法》），贯彻最严法治观，保障公众健康、维护生态安全。《长江纪要》第11条关于责任主体范围的规定，注重全链条打击，包括生产、销售、贮存、利用、处置、运输等环节发生的污染行为主体。第12条体现为依法从重处罚，明确在固体废物排放臭气超标、同时造成大气污染后果，符合《固体污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）相关法条规定、构成法条竞合时，适用处罚较重的法律。

第四部分关于审理绿色发展案件的法律适用。共3条。一是关于审理气候变化应对类案件时需要注意的问题。要高度关注碳排放重点行业领域产业结构调整及新能源开发利用、节能服务等节能减排案件，推动重点行业绿色转型；依法支持建设绿色矿山等提高资源循环利用效率行为，注重运用多种司法裁判手段促进可再生能源发展，调整优化能源结构，推动长江流域绿色低碳发展，助力国家自主贡献碳达峰、碳中和目标实现。

二是严格贯彻实施《长江保护法》第66条规定，审理环境污染责任纠纷案件，侵权人根据经生态环境主管部门或者其委托机构认可的生态环境修复方案以及其按照该方案支付的技术改造费用等，主张折抵案涉生态环境损害赔偿费用的，可以依法予以支持，鼓励、引导企业转型升级，促进形成绿色生产方式。

三是立足不同环境要素的修复要求，一方面引导责任人采用“补种复绿”林木修复、“削填引种”矿山修复、“增殖放流”江河修复、“海砂回填”海域修复等多种方式承担责任，另一方面探索通过认购碳汇等方式对被破坏生态环境进行替代性修复，有效恢复自然生态系统，增强土壤、植被、海洋等储碳、固碳能力，促进长江流域生态环境及时有效修复。

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三、《长江纪要》的重点条文解读

（一）严惩非法采砂、非法捕捞行为

《长江纪要》明确了长江流域生态环境犯罪较为突出的非法采砂、非法捕捞纠纷案件法律适用问题，有利于准确定罪量刑，统一裁判尺度。

1.对水底生物栖息地生态环境，堤防安全，航道畅通和通航安全的保护。长江流域砂石资源丰富，河砂具有维持河道潜流、稳定河道形态、提供生物栖息地、过滤河流水质等重要功能，非法采砂行为不仅导致国家资源的流失，还严重影响长江航道和防洪堤坝安全，危害社会公共利益。最高人民法院和最高人民检察院于2016年12月1日发布《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，将非法采砂行为以非法采矿罪论处。人民法院不断加大对非法采砂犯罪行为的惩处力度，统筹适用刑事、民事、行政责任，有力保障长江水域生态系统和航运安全。《长江保护法》专门设立了更为严格的处罚条款。针对长江流域长期以来突出的非法采砂活动，《长江纪要》第1条要求人民法院依照《长江保护法》第28条规定，审理非法采砂案件既要考虑采砂行为造成的涉案砂石资源破坏的数量、种类、品质和被破坏程度，也要考量采砂行为对水底生物栖息地生态环境危害程度、堤防安全、航道畅通和通航安全的危害程度等因素，依法认定相应的刑事责任，体现了不仅要关注对资源的破坏，更要关注对生态环境的保护和修复环境司法中的刑事审判理念。

被告人赵成春等6人非法采矿案 ，系在长江镇江段119号黑浮下游锚地附近水域使用吸砂船非法采砂案件。人民法院对非法采砂人、运输人、收购人分别判处，并处，有力震慑了非法采矿犯罪行为，切实解决了违法成本低、惩罚不到位的问题，从而真正达到打击和修复的目的。如夏顺安等15人非法采矿民事公益诉讼案 ，系在洞庭湖域非法采砂犯罪行为引发的环境民事公益案件。夏顺安等人的非法采砂行为严重威胁洞庭湖河床的稳定性及防洪安全，破坏长江水生生物资源繁衍生存环境和洞庭湖生态环境，人民法院在另案追究刑事责任的同时，判令夏顺安等人承担民事责任，赔偿生态环境损害并赔礼道歉，体现了惩治和修复并重，统筹适用刑事、民事责任的司法理念。

2.明确限定非法捕捞行为的适用范围。长江十年禁捕是贯彻习近平总书记关于“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神。《长江保护法》第53条规定：“国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。”正确理解和适用该条，需要把握好：

（1）严格捕捞管理制度的适用范围是长江流域的重点水域，而非全流域，要注意保护渔民合法的捕捞、养殖权益。实践中，非法捕捞案件入罪门槛过低、打击面过大的问题比较突出，个别以极少渔获物定罪的案件引发舆论关注，既违背社会公众一般认知，也不符合罪责刑相适应原则。根据《长江保护法》，在长江流域重点水域根据捕捞对象，具体区分为“水生生物保护区”和“长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等”。前者限定“全面禁止生产性捕捞”，后者限定“全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞”、且仅适用于“在国家规定的期限内”。

（3）《长江保护法》于2020年12月26日发布，2021年3月1日起施行。《非法捕捞意见》发布于2020年12月17日，就非法捕捞水产品等犯罪的定罪量刑问题作出要求， 对依法妥善审理非法捕捞刑事案件具有重要指导意义。审理《长江保护法》实施后的非法捕捞案件，应当按照《长江保护法》第53条规定，在确保从严惩治相关犯罪的同时，根据实践情况进一步贯彻罪责刑相适应原则，予以定罪量刑。

（3）《非法捕捞意见》关于“非法猎捕、收购、运输、出售珍贵、濒危水生野生动物，尚未造成动物死亡，综合考虑行为手段、主观罪过、犯罪动机、获利数额、涉案水生生物的濒危程度、数量价值以及行为人的认罪悔罪态度、修复生态环境情况等情节，认为适用本意见规定的定罪量刑标准明显过重的，可以结合具体案件的实际情况依法作出妥当处理，确保罪责刑相适应”的规定，在《长江保护法》实施之后仍然具有指导意义。《长江纪要》第2条吸收该规定，明确将长江流域重点水域涉案水生生物的濒危程度、数量价值，以及行为人的认罪悔罪态度作为量刑情节。贯彻落实宽严相济的刑事政策，对于积极主动修复生态环境的行为人从轻或减轻处罚，有利于生态环境的及时有效修复。

王小朋等59人环境民事公益诉讼案 系自2016年1月国家调整长江流域禁渔期以来，全国首例判令从捕捞、收购到贩卖长江鳗鱼苗“全链条”承担生态破坏赔偿责任的案件。人民法院认定非法捕捞者于禁渔期、在长江干流水域多次使用网目尺寸小于3毫米的禁用渔具非法捕捞长江鳗鱼苗，妨碍鳗鱼种群繁衍并导致其他水生生物减少，造成生物多样性损害，应当承担赔偿责任；非法收购与非法捕捞者之间形成完整的利益链条，共同造成生态资源损害，依法应当承担共同连带赔偿责任。

（二）加强生物多样性司法保护

1.充分发挥预防性环境公益诉讼在保护珍贵、濒危野生动植物及其生境中的积极作用。生物多样性是指生物（动物、植物、微生物）与环境形成的生态复合体以及与此相关的各类生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次。生物多样性是人类社会赖以生存和发展的基础，保护生物多样性才能保证生物资源的永续利用。《世界环境司法大会昆明宣言》指出，人民法院在实践中要注意预防性司法措施尤其是预防性环境公益诉讼的具体适用。长江拥有独特的生态系统，是国家重要的生态宝库，生态系统类型多样，包涵了山水林田湖草等多种类型的生态元素，生物多样性极其丰富。《长江纪要》第3条明确，严格贯彻实施《长江保护法》第39条、第42条和第59条规定，审理涉濒危物种、生态破坏和生物遗传资源流失等案件，坚持保护和可持续利用自然资源原则，既要保护珍贵、濒危野生动物、珍贵树木或者国家重点保护的其他植物，又要保护其赖以生存的生态环境。

北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司（以下简称“新平公司”）等环境污染责任民事公益诉讼案 系珍稀野生动植物保护预防性环境民事公益诉讼案件。自然之友已举证证明案涉水电站如果继续建设，势必导致国家Ⅰ级重点保护动物绿孔雀和国家Ⅰ级重点保护植物陈氏苏铁的生境被淹没，导致该区域的生物多样性和遗传资源遭受直观预测且不可逆转的损害。人民法院依法判定新平公司停止基于现有环境影响评价下的水电站建设项目，责令完善相关手续，为长江流域生物多样性保护提供有力司法保障。

中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案 系全国首例针对珍稀野生植物的预防性公益诉讼。人民法院依法处理好生态环境保护与经济发展的关系，将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，在进行项目可行性研究时充分尊重五小叶槭的生存环境，成功避免了环境安全与效益价值的冲突。在案件审理过程中，五小叶槭虽未列入我国《国家重点保护野生植物名录》,但世界自然保护联盟已将其评估为“极度濒危”、列入红色名录，人民法院判令雅砻江公司采取预防性措施保护五小叶槭生存环境，充分体现了我国作为《生物多样性公约》缔约国的责任和担当。

《长江纪要》第3条同时明确，既要打击非法猎杀、捕捞、采伐、毁坏行为，又要打击非法收购、运输、加工、出售行为，切实保护珍贵、濒危野生动植物及其栖息地、分布区生态环境。魏安文等33人非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案。魏安文等人在巢湖非法捕捞、收购、销售白米虾、毛草鱼等水产品，直接导致巢湖水域水生物种数量减少，损害巢湖水域的生物多样性和生态平衡。人民法院依法严惩重处，有利于引导长江沿岸渔民合法捕捞，保护长江流域生物多样性。

近年来，野生动物及其制品走私已成为世界上仅次于毒品、军火的非法贸易，严重威胁到自然生态平衡与社会的可持续发展。宋某某、黄某某等人非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及其制品案 系网络贩卖野生动物及其制品的案件，涉及人员多，各被告人通过网络平台相互联系，已形成买、卖和中间商的完整非法交易市场，犯罪地涉及7个省份。人民法院对为牟利而出售的被告人均判处实刑，并加大罚金刑的惩处力度，充分贯彻了从严打击的刑事政策。

2.坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理。依法审理涉长江源头尤其是重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区及国家公园、自然保护区等重点区域的环境污染、生态破坏及自然资源开发利用案件，依托三江源生态法庭等专门审判机构，加强雪山冰川、江源流域、高原湖泊湿地等生态治理修复，全力推动青藏高原生物多样性保护，切实保护好地球第三极生态安全。

王玉林生态破坏民事公益诉讼案 系长江沿岸非法采矿引发的生态破坏民事公益案件，人民法院正确区分认定矿产资源损失和生态要素损失，聚焦受损生态环境的损失构成及修复，正确区分赔偿款项的性质，将生态栖息地明确为重要的生态保护和修复目标，将属于改善受破坏的自然环境状况，恢复和维持生态环境要素正常生态功能发挥范畴的赔偿费用，用于侵权行为发生地生态修复工程及地质灾害治理工程使用；属于生物多样性受到影响的损失，纳入生物多样性恢复考量范畴，用于侵权行为发生地生物多样性的恢复及保护使用，全面体现生态环境要素的一体保护和系统修复。

（三）促进水资源保护与利用

1.惩罚性赔偿制度在涉水资源保护与利用纠纷案件中的适用。《长江保护法》第29条明确，长江流域水资源保护与利用应当根据流域综合规划，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，并统筹农业、工业用水以及航运等需要。为服务和保障国家有关长江流域水资源保护与利用相关政策的贯彻落实，《长江纪要》第5条对长江流域涉水资源保护和利用案件中适用惩罚性赔偿制度做出指引。惩罚性赔偿是指行为人恶意实施某种行为，或者对该行为有重大过失时，以对行为人实施惩罚和追求一般抑制效果为目的，法院在判令行为人支付通常赔偿金的同时，还可以判令行为人支付受害人高于实际损失的赔偿金。该制度不仅宣示了对被告行为否认，而且意在制止行为人重犯这种行为，并且有可能制止其他人效法这种行为， 对预防同类型损害具有十分重要的意义。《民法典》除在总则编中的第179条规定惩罚性赔偿的一般条款，专门在第1232条增加规定了生态环境侵权惩罚性赔偿责任，这是我国生态环境侵权民事责任制度的一项重要内容。

根据《民法典》第1232条的规定，生态环境侵权惩罚性赔偿的适用条件包括：（1）主观上存在故意，人民法院应当根据侵权人的职业经历、专业背景，以及侵权人是否因案涉侵权行为受到行政处罚或者刑事责任追究等因素综合判断。（2）侵权人实施的污染环境、破坏生态行为需违反法律规定。如根据《中华人民共和国环境保护法》第63条规定所列举的情形，建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正等。（3）侵权行为造成被侵权人严重的人身损害、财产损害后果。

在起草过程中，我们注意到，惩罚性赔偿责任不同于普通侵权的责任承担方式，其赔偿数额更高，具有普通环境侵权不具备的惩罚功能，故其构成要件应当更为严格，需要结合长江流域生态环境侵权案件特点对《民法典》第1232条的“故意”“违反法律规定”“造成严重后果”做进一步解释。经调研，长江流域沿江法院普遍认为，对于已办理水行政许可或环境影响评价，修建拦截坝取水行为并不违反法律法规规定，尽管实施后果造成生态下泄流量未能得到必要保障，下游水量减少，仍然不适用惩罚性赔偿责任。对于未办理水行政许可或环境影响评价、擅自修建拦截坝取水的，人民法院应当对其主观故意、违法性进行惩罚，此种情形下被侵权人主张惩罚性赔偿的，应予支持。我们吸收了前述合理意见，在本条明确，“故意”表现为未办理水行政许可或环境影响评价；侵权人擅自修建拦截坝取水行为，违反了《长江保护法》第31条和第54条规定，该行为具有“违法性”；第三，未保障必要生态下泄流量，导致下游水量减少，严重损害下游地区供水、通航、灌溉、养殖等生态流量受益方合法权益，属于对被侵权人“造成严重损害后果”。

2.推动长江流域生态保护补偿制度的贯彻落实。《长江保护法》第76条规定，国家建立长江流域生态保护补偿制度。为落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》要求，审理涉自然资源案件，对于因自然保护地依法设立或调整引发的行政诉讼，企业主张补偿因政府行为变化而产生实际损失的，人民法院对其合理损失部分依法予以支持，实现公共利益保护与企业合法权益保护的平衡，确保企业有序退出自然保护地。同时，完善司法与生态补偿有机衔接的环境修复责任制度，推动生态产品“难度量”“难交易”“难变现”“难抵押”问题有效解决。

宣城市恒泰金属铸件有限公司诉安徽省宣城市宣州区人民政府未依法履行行政补偿职责案。企业虽已取得经营、用地、建设等各项行政许可，但因位于安徽扬子鳄国家级自然保护区内，行政主管机关基于环保整改工作要求责令其停止生产经营活动、拆除不动产。人民法院支持政府责令企业退出自然保护区行政行为，同时明确对企业的实际损失应依法予以补偿，实现了公共利益保护与企业合法权益保护的平衡。在行政协议履行过程中，如因实现公共利益或者行政管理目标需要，或遇法律政策有重大调整时，行政机关依法单方变更、解除行政协议，因此造成相对人合法权益受损的，也应当依法予以补偿。人民法院判令政府对恒泰公司实际损失予以合理补偿，有利于促进行政机关依法行政，实现生态环境保护与企业合法权益保护的平衡。

（四）对固体废物污染行为的全面、全链条打击

1.长江流域部分地区存在危险废物非法经营产业链，跨省区涉事人数众多的跨境非法排放、倾倒、处置、经营危险废物案件中，多个侵权人分工负责、持续时间长，涉及地区广，严重污染案涉区域生态环境。《长江保护法》第49条规定，禁止在长江流域河湖管理范围内倾倒、填埋、堆放、弃置、处理固体废物。为贯彻落实《长江保护法》第49条规定，《长江纪要》第11条明确，在长江流域河湖管理范围内违法倾倒、填埋、堆放、弃置、处理等直接实施污染行为的侵权人应当承担侵权责任。同时，根据《民法典》第1169条明确为直接实施污染行为的侵权人提供帮助的行为人，也要依法追究相应责任。如成都益正环卫工程有限公司、成都晨光亚克力塑胶有限公司、吕顺体等16人污染环境案。依法既要追究生产者、销售者、非法处置者等直接从事侵权行为者的侵权责任，也要追究帮助其运输、提供场所者的相应责任，形成对受损生态环境予以全方位保护。

2.关于生态环境主管部门对污染者堆放、处理固体废物排放有毒、有害气体浓度超过大气物污染排放标准进行处罚的法律规范选择适用是否正确的问题。《长江纪要》第12条明确，企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的有毒、有害气体浓度超过大气污染物排放标准，生态环境主管部门适用《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）对其进行处罚后，企业事业单位和其他生产经营者以处罚较重为由提起诉讼，主张较轻处罚的，人民法院依法不予支持。

上海鑫晶山建材开发有限公司（以下简称鑫晶山公司）不服上海市金山区环境保护局（以下简称金山环保局）行政处罚一案， 争议焦点在于金山环保局适用《大气污染防治法》对污染企业涉案行为进行处罚是否正确。其中涉及《固体废物污染环境防治法》 及《大气污染防治法》 相关法条竞合、选择适用问题。前者规定，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏或者造成其他环境污染的，处一万元以上十万元以下的罚款；后者规定，超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。前者规制的是未采取防范措施造成工业固体废物污染环境的行为，后者规制的是超标排放大气污染物的行为；前者有未采取防范措施的行为并具备一定环境污染后果即可构成，后者排污单位排放大气污染物必须超过排放标准或者重点大气污染物排放总量控制指标才可构成。人民法院认为，金山环境监测站工作人员对该公司厂界臭气和废气排放口进行气体采样，检查、监测对象是案涉企业排放大气污染物情况，适用大气污染防治法更为匹配；《监测报告》显示臭气浓度超过大气污染物排放标准，行为后果方面适用大气污染防治法第99条第二项规定更为准确，故被诉行政处罚决定适用法律并无不当。

（五）司法服务和保障绿色发展

1.贯彻落实党和国家长江经济带发展、长三角一体化发展等区域重大战略部署，助力长江流域经济社会绿色低碳转型。《长江保护法》第六章专章规定长江流域绿色发展相关内容。中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》要求：“优化绿色低碳发展区域布局。持续优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局。在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略实施中，强化绿色低碳发展导向和任务要求”。为此，《长江纪要》第13条明确，要推动长江流域深入开展以经济社会全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键的绿色发展示范。审理涉产业结构优化升级，遏制高耗能高排放项目盲目发展，构建清洁低碳安全高效能源体系、低碳交通运输体系，提升城乡建设节能低碳发展等案件，要注重完整、准确、全面贯彻新发展理念，助力做好碳达峰、碳中和工作。

2.依法支持生态环境修复、赔偿方式创新，推进节能减排、清洁生产。《长江保护法》第66条规定，应当推动钢铁、石油、化工、有色金属、建材、船舶等产业升级改造，提升技术装备水平；推动造纸、制革、电镀、印染、有色金属、农药、氮肥、焦化、原料药制造等企业实施清洁化改造。企业应当通过技术创新减少资源消耗和污染物排放。为推动企业积极开展技术创新，减少资源消耗和污染物排放，《长江纪要》第14条明确，审理环境污染责任纠纷案件，侵权人根据经生态环境主管部门或者其委托机构认可的生态环境修复方案以及其按照该方案支付的技术改造费用等，主张折抵案涉生态环境损害赔偿费用的，可以依法予以支持，鼓励、引导企业转型升级，促进形成绿色生产方式。司法实践中，为保障保护生态环境与经济发展的有效衔接，综合考虑企业事业单位和其他生产经营者的主观过错、经营状况等因素，在责任人提供有效担保后可判决其分期支付赔偿费用。

如江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司（以下简称海德公司）生态环境损害赔偿案中， 一审法院认为，企业对其在生产经营过程中产生的危险废物废碱液，负有防止污染环境的义务。企业放任该公司营销部负责人将废碱液交给不具备危险废物处置资质的个人进行处置，导致废碱液被倾倒进长江和新通扬运河，严重污染环境，依法应当承担生态环境侵权责任。宣判后，海德公司提出上诉，并以企业负担过重、资金紧张，如短期内全部支付赔偿将导致企业破产为由，申请分期支付赔偿费用。江苏省人民政府在庭后表示，如海德公司能够提供证据证明其符合国家经济结构调整方向、能够实现绿色生产转型，在有效提供担保的情况下，同意海德公司依照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第231条之规定，分五期支付赔偿款。二审法院判决海德公司在向一审法院提供有效担保后，可于二审判决生效之日起60日内支付赔偿款的20%，其余款项分四期各支付20%。如有一期未按时履行，江苏省人民政府可以就全部未赔偿款项申请法院强制执行。如海德公司未按二审判决指定的期限履行给付义务，应当依照《民事诉讼法》第253条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

责任编辑：胡云红

文章来源：《法律适用》2022年第1期