《人民检察院巡回检察工作规定》的理解与适用

《人民检察院巡回检察工作规定》（以下简称《工作规定》）于2021年11月4日经最高人民检察院第十三届检察委员会第七十七次会议审议通过，自2021年12月8日起正式施行。《工作规定》对巡回检察工作目的、任务、内容、方法和程序等做了全面、系统的规定，是检察机关对监狱、看守所实行巡回检察的基本遵循和工作指南。为便于准确理解和适用，现就《工作规定》重点内容进行解读，择要摘发。

对《工作规定》重点内容的理解和把握

《工作规定》共8章51条，结合各地在巡回检察工作开展中反映的问题、提出的建议，以及最高检组织的两轮跨省交叉巡回检察和对看守所巡回检察试点实践经验，从基本原则、内容方式、组织人员、具体实施、反馈整改、工作保障和纪律要求等方面，对巡回检察进行系统性规范。

（一）强调巡回检察的双重任务，提升检察监督履职整体质效

《工作规定》在总则第二条明确了巡回检察的双重目的和任务。一方面，针对监管执法活动，通过排查发现问题和督促整改，促进监狱、看守所提升刑罚执行和监管执法水平，保证国家法律在刑罚执行和监管活动中的正确实施。另一方面，围绕检察监督履职，通过对监狱、看守所刑罚执行和监管活动进行检察，反向检验和审视承担派驻职责的检察院监督履职是否到位，进而推动派驻检察作用的有效发挥。为推动上述两个层面的任务都能得到足够重视和有效执行，结合巡回检察对监管执法情况和派驻检察履职情况的不同监督属性，《工作规定》分别在第二章设定了对监狱、看守所的检察重点和组织层级，在第三章设定了对派驻履职的检查重点内容和注意事项。

强调巡回检察应承担双重任务的主要考虑是，巡回检察改革的一个重要动因，就是针对派驻检察的虚化、弱化等问题而从制度层面提出解决方案。巡回检察在加强对监狱、看守所违规违法问题进行监督纠正的同时，更加注重刀刃向内，更加偏重于对派驻检察人员履职情况的检查。从派驻检察的角度看，巡回检察的一个积极意义正在于有效督促派驻检察履职尽职，尤其是跨地区交叉巡回检察，派驻检察人员的履职情况和工作成效等都由巡回检察组向派驻检察室的领导机关直接反馈，倒逼派驻检察承担起日常监督基础作用，规范开展工作。

为便于各地对《工作规定》的理解和把握，这里特别说明：人民检察院组织法第十七条规定“人民检察院根据检察工作需要，可以在监狱、看守所等场所设立检察室，行使派出它的人民检察院的部分职权，也可以对上述场所进行巡回检察”。上述条文明确巡回检察的对象是监狱、看守所等场所，并不包括派驻检察室。因此，对于派驻检察履职情况的“检查”，是基于检察机关上下级之间领导关系的内部工作“检查”，而不是执行人民检察院组织法赋予的“巡回检察”法定职责。

（二）明确巡回检察的工作重点，充分发挥巡回检察制度优势

巡回检察工作具有人员不固定、方式不固定和时间不固定等特点，决定了开展巡回检察应当明确重点，并坚持问题导向，以最大化彰显巡回检察制度效能。《工作规定》第八条明确，检察机关对监狱进行巡回检察，重点监督监狱刑罚执行、罪犯教育改造、监管安全等情况，注重对“减假暂”执行是否合法的监督。检察机关对看守所进行巡回检察，重点监督看守所监管执法、执行羁押期限、罪犯留所服刑等情况，注重对在押人员合法权益保障的监督。

为突出工作重点，《工作规定》第十三条、第十四条对专门和机动巡回检察的启动条件也作出修改。在吸收2018年12月最高检印发的《人民检察院监狱巡回检察规定》（已失效，以下简称旧《规定》）已设定的一些明确、具体事项作为启动条件基础上，专门增加“为推进相关重点任务、专项工作”“根据实际工作需要”等机动性事由，以方便各地检察机关围绕专题、专项工作，如违法“减假暂”顽瘴痼疾的整治，进行有针对性的专门或机动巡回检察，充分发挥巡回检察制度优势。

基于以上检察重点，巡回检察工作开展过程中不应纠缠于日常的、琐细的监管工作，而是要抓住执法办案中的痛点、难点，强调对刑罚执行和监管执法活动重点环节、重点领域的监督。要注重由表及里、以点带面，透过现象看本质，聚焦违规违法，聚焦深层次体制机制问题，发现违法情形的，依法进行纠正；发现司法工作人员相关职务犯罪线索的，依法立案侦查或者按照规定移送监察机关处理。同时，通过《工作规定》第六章关于巡回检察情况反馈与督促整改的相关制度设计，紧盯这些深层次问题不放手，形成监督震慑的同时，进一步提升巡回检察工作质效。

（三）确定巡回检察组织层级和开展频次，充分发挥巡回检察制度效能

《工作规定》第九条规定了巡回检察组织层级，第十条规定常规巡回检察频次和时间，第十一条规定交叉巡回检察内容、频次和时间，第十二条对常规与交叉巡回检察作出特别规定。通过这几个条文的规定，明确了巡回检察工作开展的基本要求，更好发挥巡回检察制度效能。

第一，明确常规巡回检察的组织实施主体。对监狱开展常规巡回检察由对应的设区的市级检察院或者刑事执行派出检察院组织实施。这里对看守所的常规巡回检察主体要特别说明。《工作规定》起草阶段，有意见认为，对看守所的常规巡回检察应由对该场所负有监督职责的检察院组织。但经调研发现，对县（市、区）看守所承担派驻任务的县级检察院，刑事执行检察人员配备上无法满足巡回检察工作需要；而由设区的市级检察院组织开展巡回检察，可以有效整合人员力量，统一执法司法标准，增强法律权威。最高检部署开展的对20个省（区、市）看守所巡回检察试点，也是规定由设区的市级检察院开展常规巡回检察，各地取得了较好实践效果。基于以上考虑，《工作规定》第九条明确，对监狱、看守所的常规巡回检察一般由设区的市级检察院或者刑事执行派出检察院组织实施。

第二，明确看守所交叉巡回检察的组织实施主体。《工作规定》第九条第二款对看守所的交叉巡回检察设置了两个层级，主要考虑占全国百分之八十以上的县级看守所一般由县级检察院派驻，设区的市级检察院组织下辖的其他县级检察院对县级看守所巡回检察，也应是一种“交叉”检察。需要提醒的是，为了突出交叉巡回检察的效力效果，交叉巡回检察原则上由省级检察院组织实施，对县级看守所的交叉巡回检察由设区的市级检察院组织实施是补充或变通举措，并且基于层级考虑，设区的市级检察院不能对市级或市级以上看守所开展交叉巡回检察。

第三，明确常规、交叉巡回检察的开展频次。为实现巡回检察工作常态化，《工作规定》第十条明确，对同一监狱、看守所的常规巡回检察每年均至少组织一次。在交叉巡回检察的频次设定上，《工作规定》第十一条第二款要求省级检察院每年应至少对辖区内三分之一的监狱开展交叉巡回检察。征求意见阶段，部分省（区、市）认为该指标要求太高。经对全国各省监狱分布情况统计测算，按三分之一规定，省级检察院平均每年需开展交叉巡回检察的监狱为7个左右，监狱数量多的省份，每年10个左右。按照目前交叉巡回检察设定的时间和人员要求，各地基本能够完成。《工作规定》第十一条第三款没有明确每年开展看守所交叉巡回检察的数量，主要考虑各地看守所总数差异较大，采取固定比例或定额设定都无法解决地区间不均衡问题。最终，采取折中办法，即看守所交叉巡回检察不明确具体指标，由各地灵活掌握，但需将交叉巡回检察计划报上一级检察院备案。另外，为体现对巡回检察工作的从严要求，各地在执行中要注意，交叉巡回检察不能代替常规巡回检察，亦即常规巡回检察是固定动作，每年都要至少开展一次。

需要特别说明的是，《工作规定》第四十八条对社区矫正和未成年犯管教所的巡回检察工作进行了提示性规定。一是关于社区矫正巡回检察。2021年初，最高检已经部署探索开展社区矫正巡回检察，但鉴于社区矫正活动的开放式、人员的流动性以及监督事项的广泛性，且一般没有派驻检察室作为“前哨”，巡回检察的时间、频次、方式、方法等，都将与监狱、看守所巡回检察有较大差异。在实践样本尚不丰富、理论研究尚不成熟的情况下，暂未将社区矫正等活动的巡回检察列入《工作规定》，仅作提示性规定，各地在社区矫正巡回检察试点中，可以根据实际情况，参考或借鉴《工作规定》的相关要求。二是关于未成年犯管教所的巡回检察工作。《工作规定》专门设定对未成年犯管教所进行巡回检察的提示性条款。鉴于未成年犯管教所数量有限（每省大都只有1个），且派驻检察任务归属未成年人检察部门，对未成年犯管教所巡回检察工作一般由省级检察院组织实施，并应由未成年人检察部门牵头负责。

（四）科学界定巡回检察与派驻检察之间关系，推动实现二者的有效衔接、互融互促

《工作规定》第三章主要规定了对派驻检察工作的检查，不仅明确了巡回检察和派驻检察的关系，也通过设定对派驻检察工作的检查内容，明确了派驻检察的职责和需要承担的相关工作任务。

第一，要求巡回检察要对派驻检察履职情况进行同步检查。巡回检察与派驻检察作为刑事执行检察两种不同方式，在现实工作中都发挥着积极作用。巡回检察不仅要对监狱、看守所的刑罚执行和监管执法活动进行监督，而且也要对派驻检察履职情况进行检查。如果派驻检察权责不明、定责不清，会导致巡回检察与派驻检察的职责混乱，且通过巡回检察来推动派驻检察明责、担责的制度设计也无从实现。为切实发挥巡回检察对派驻检察履职尽责的督促和引导作用，《工作规定》第十五条、第十六条和第十七条第一款以巡回检察对派驻检察履职的同步检查，以及对派驻检察室工作任务完成情况的同步检查为切入点，实质上是对派驻检察职责的进一步强化、工作任务的进一步明确。需要说明的是，《工作规定》第十五条、第十六条是从检查职责的角度，分别列举派驻监狱、看守所检察人员应承担的监督职责；第十七条第一款是从日常工作层面，列举派驻检察人员为担负起检察职责所应完成的具体检察任务。二者的立足点不同、侧重点不同。《工作规定》通过既设定派驻检察职责范围，又设定工作指标任务，实现对派驻检察的立体评价。《工作规定》实施以后，各地应当严格按照上述规定履行好派驻检察的职责和任务，否则就会面临被追责的风险。

第二，明确派驻检察所承担的主要职责。在现行监狱、看守所检察制度设定下，派驻检察所承担的职责要与巡回检察改革前有所区别，但同时旧《规定》第八条列举的七项职责，难以充分发挥派驻检察监督基础作用。《工作规定》基于现实需要的考量，对派驻检察职责的列举采取抓住重点、聚焦核心的原则，主要围绕刑罚执行、计分考核、教育改造以及具体案件办理等关键职责进行展开。对工作繁杂的多数日常检察领域，如家属会见、亲情电话、监管安全、生活卫生、分押分管、狱内消费等方面，不一一列举，而是将之融入第十七条第一款的每日常态化巡查、每周实地查看或个别谈话的具体任务中。此外，在派驻监狱检察职责中规定“办理或协助办理‘减假暂’监督案件”的主要考虑是，各地“减假暂”案件数量不一、派驻检察人员数量差异较大，对无法完全由派驻检察人员办理的“减假暂”监督案件，可由所派出的检察院统一分配案件，派驻检察人员对非自行办理的案件，要协助相关人员办理。同样，规定“办理或协助办理事故检察案件”，也是考虑到有些轻微事故可由检察室进行审查调查，而另一些重大事故需要以检察院的名义组织调查或者需要组织专门巡回检察，派驻检察人员应予以协助和配合开展工作。

第三，明确派驻检察对巡回检察的支持配合作用。巡回检察主要侧重于对刑罚执行和监管执法活动的检察监督，派驻检察主要侧重于对日常工作的检察监督以及对接巡回检察工作，二者各有侧重。在巡回检察改革语境下，派驻检察应为巡回检察提供基础支撑，包括提供信息、人员对接和工作配合等。如果巡回检察缺乏派驻检察室的支持、保障和配合，不仅巡回检察相关事项难以对接，而且巡回检察整改措施落实情况的监督也缺乏相应的组织保障。因此，《工作规定》第十九条明确，派驻检察应当做好与巡回检察衔接配合和工作对接。具体而言，在巡回检察开展之前，派驻检察要立足于为巡回检察发现深层次问题服务，向巡回检察组提供监管场所的相关情况，同时还需要做好监管场所与巡回检察组之间的联络协调相关事宜；在巡回检察中，要注意发挥场所熟悉、情况了解的优势，配合巡回检察组调阅复制、调看监控、实地查看、问卷调查等，并要接受巡回检察组对派驻检察工作开展情况的检查；在巡回检察后，对于监狱、看守所按照巡回检察反馈意见的整改落实情况，派驻检察室还要开展跟进督促，确保问题整改到位。

（五）设定派驻检察人数和时间等要素，保障派驻检察依法充分履行职责

《工作规定》第十七条第二款细化规定了监狱、看守所派驻检察人员的组成、工作时间以及轮岗交流等，保障派驻检察履职工作依法规范开展，发挥派驻检察监督基础作用。

第一，强化派驻检察人员配备。随着巡回检察改革的不断深入和派驻检察职能定位的新发展，旧《规定》中“派驻监狱检察室应当配备不少于一名检察人员”的设定，不能满足派驻检察履职需要，且不符合应由二人以上进行谈话、实地查看、接待来访等的基本工作要求。考虑到派驻检察人员数量的设定，既要基于全国各地刑事执行检察队伍现状，又要考虑能够落实监督主体责任和承担起具体检察职责，《工作规定》提出“二名检察人员”的配备是最低限度，各地可以根据自身队伍建设情况适当增配派驻检察人员。同时，基于派驻检察也要办案的考量，派驻检察人员中至少应有一人为检察官。

第二，明确派驻检察工作时间。要发挥派驻检察监督的基础作用，实现监督的即时性、便利性，必须有一定的派驻时间保证和人员在岗要求，否则常态化监督无从实现，派驻检察的威慑性也无从谈起。同时，鉴于派驻检察人员还会被抽调参加相关巡回检察工作，派驻检察时间设定也不宜过长、过于僵化。《工作规定》综合各项因素，设定派驻检察人员每月在检察室工作时间原则上不得少于十二个工作日，以及工作日期间派驻检察室必须保证有检察人员在岗。

第三，设定派驻检察人员轮换期限。轮岗交流的时间设定，既要保持派驻检察工作的连续性，又要避免长期派驻造成的熟人熟事、监督虚化。综合各方面意见，《工作规定》将轮岗交流时限设定为三年。这里的轮岗交流应理解为，在同一派驻检察室连续工作满三年的派驻检察人员，应当实行轮岗交流，而不是指以检察室为单位、三年一次地将所有人员一次性交流出去。各地在执行轮岗交流制度时，应当注意保持检察工作的衔接，实现人员错峰、有序交流。同时，各地还要避免将同一名检察人员在两个检察室之间来回轮换，几轮下来造成一人对多个场所的“熟人熟事”问题。

第四，扩大派驻检察人员交流范围。根据2021年最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》相关规定，《工作规定》将派驻检察人员轮岗交流范围，设定为在刑事检察等部门之间进行。轮岗交流旨在进一步解决“因熟生懒”“因熟生腐”、监督敏感性下降等问题。单纯地在刑事执行检察部门内进行人员轮岗，几轮下来势必又会造成人员固化、封闭保守的情况出现。为打破这种内部“自循环”，《工作规定》将人员交流范围扩大到检察机关的刑事检察等部门，推动实现派驻检察人员在承担派驻检察职责的检察院内部有效交流、轮转起来。

（六）科学合理设定巡回检察组织和人员，确保巡回检察工作质效

组成巡回检察组是巡回检察工作能否取得成效的关键，其人员组成的数量和结构应当合理。《工作规定》第四章明确了巡回检察组织与人员构成，包括邀请专门人员、强调专业化建设和接受社会监督等。

第一，科学组建满足任务需求的巡回检察力量。《工作规定》第二十条在人数要求上，坚持原则性与灵活性相结合，强调巡回检察的人数设定应当根据工作需要和检察内容确定。例如，对监狱的交叉巡回检察，设定为“十五人左右”，这里的“十五人”是提示性的规定，亦即一般要达到该人员数量要求；“左右”是选择性规定，亦即根据工作实际可以适当调剂，但不能过低，各地在执行中一定要在确保工作质效的基础上把握好度。第二十二条体现“检察一体化”原则，指出检察机关可以统筹安排本院刑事执行检察人员、抽调下级院刑事执行检察人员或者安排本院其他部门工作人员参加巡回检察（如司法会计、司法警察、检察技术人员等）。需要说明的是，巡回检察不能脱离被检察地检察机关，为便于衔接配合和发挥派驻检察优势，被检察监狱、看守所的派驻检察人员不能作为巡回检察组成员，但应当配合开展工作。

第二，鼓励专门人员和外部力量参与巡回检察。监狱、看守所执法工作涉及劳动教育改造和日常监督管理的方方面面，体系庞杂且具有较强的专业性，如生活保障、疫情防控等需要卫生防疫专业知识，劳动收支、日用品供应管理等需要财会审计专业知识，医疗管理、病情诊断则需要医疗方面的专业知识等。检察人员受于专业限制，对某些专业性较强的检察内容力不能及。《工作规定》第二十三条指出，巡回检察工作可以适当引进医疗、安监、审计、鉴定等专业力量参加，将专业问题交给专业人员，形成工作合力，提高监督专业化水平。邀请具有专门知识的人员参加巡回检察，适用2018年最高检《关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》等有关规定。同时，《工作规定》第二十五条还规定接受社会监督，通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等社会代表和第三方人士参加巡回检察，以适当方式向社会公开巡回检察开展情况，接受人民群众监督，不断改进巡回检察工作。

第三，推行巡回检察队伍专业化建设。一般而言，巡回检察组系每次检察时临时组成的办案组织，但这并不排斥各地在实践中探索组建相对固定的巡回检察工作机构、培养专门的巡回检察人才。由相对固定且专业的同志牵头组织实施巡回检察，更有利于推动工作、提升质效。《工作规定》第二十四条、第四十二条分别对专业化人才培养和队伍建设作出规定，各地要从巡回检察工作整体推进、长远发展的角度，积极抽调优秀刑事执行检察人员、广泛吸纳其他业务条线优秀检察人才参与巡回检察，通过实战实训、专题培训等方式，推动在检察系统内形成一支年龄层次合理、知识结构优化、业务素质过硬的专业化巡回检察队伍。

（七）强化巡回检察组织实施和结果运用，推动巡回检察工作高质量发展

《工作规定》第五章对巡回检察工作的开展进行了时序性、全景式规定；第六章规定了巡回检察情况反馈与督促整改，强调抓实巡回检察的监督成效。通过对巡回检察工作开展进行系统、规范的制度设计，推动巡回检察工作高质量发展。

第一，设定规范的巡回检察工作程序。《工作规定》第五章第二十六条至第三十二条作为本章主体部分，对巡回检察工作实施过程进行了全面规定，按照时间顺序和工作步骤，逐条列举需要开展的具体工作，包括制定方案、巡前培训、信息收集、巡前告知、动员公告等现场检察前的相关工作，并对检察方法进行一一列举。其中，第二十八条设定的信息情报收集工作，一般应在巡回检察队伍进驻监管场所前完成，避免因信息不对称而导致现场检察目标不明确、重点不突出。各地在具体组织实施中，可提前将人员集中，安排专人收集资料，并组织有效分析研判，确保巡回检察有的放矢。第三十一条是对检察方法的列举，各地可以根据每次巡回检察方式、内容、任务、重点等的不同，选择适用听取报告、列席相关会议、召开座谈会、个别谈话、调阅复制材料、实地查看、视频审查、音频回放、开展问卷调查、与被监管人及其家属谈话等调查方法。《工作规定》第三十三条是提示性条款，指出专门、机动巡回检察可以基于实效性考虑，结合工作实际，选择适用本章相关规定或者对相关工作流程进行简化处理，以确保工作质效。

第二，做好巡回检察情况报告和反馈工作。巡回检察组代表组织实施巡回检察的检察院开展工作，其工作情况应当向相应的检察院汇报。《工作规定》第三十五条第一款规定的汇报内容，应当既包括对监管执法方面的检察情况，又包括对派驻检察履职方面的检查情况。第二款、第三款规定的反馈包括对内和对外两个方面，即巡回检察结束后，除向监管单位反馈意见，还应当将检察履职方面存在的问题向有关检察机关反馈。

其一，对监管执法方面存在的问题实行对等通报或反馈。即地市级检察院针对监狱开展的常规巡回检察，直接向监狱反馈意见；地市级检察院针对县级看守所开展的常规或交叉巡回检察，向同级公安机关通报，并指定对应的检察院向同级公安机关反馈意见；省级检察院组织的监狱、看守所交叉巡回检察，向同级司法行政机关或者公安机关通报，并指定与监狱、看守所对应的检察机关向其反馈意见。

其二，对检察履职方面存在的问题实行逐级反馈。即省级检察院巡回检察组针对被查单位检察履职方面存在的问题，向地市级检察院反馈；地市级检察院巡回检察组针对派驻县看守所检察履职方面存在的问题，向县级检察院反馈，开展交叉巡回检察的，应将县级检察院刑事执行检察工作存在的问题一并反馈。地市级检察院巡回检察组针对派驻监狱、派驻市看守所检察履职方面存在的问题，按照《工作规定》第三十五条第一款规定向本院检察长汇报即可，不存在反馈的问题。

第三，区分不同问题和线索的处理方式。《工作规定》第三十六条规定了对轻微违法、严重违法、重大隐患、职务犯罪线索等不同类型问题或线索的处理方式。其中，法律监督文书的内容一般是巡回检察组结合检察工作情况拟定，但应由承担派驻检察职责的检察机关以本院名义发出；属于检察机关管辖的职务犯罪线索，一般由省级检察院统一线索管理；不属于检察机关管辖的职务犯罪线索和司法工作人员的一般违纪问题线索，由被检察地检察机关按照管理权限转交当地纪检监察部门处理。需要说明的是，对明显的或经调查核实确属违规违法的问题，不需要等到巡回检察结束后再行制作或指定对等的检察机关制发监督纠正文书；对经研判后认为需要调查核实或者达到立案程度的司法工作人员相关职务犯罪线索，也不需要等到巡回检察结束后再行处置，省级检察院可以在巡回检察期间自行、指定或交有管辖权的检察机关同步开展调查核实、侦查取证工作。

第四，强化跟踪问效和专项督办。巡回检察组向被巡回检察单位反馈意见和作出线索处理后，并不代表可以“鸣锣收兵”，后续还要自行或通过派驻检察室督促被检察单位明确整改责任、落实整改任务。《工作规定》第三十七条明确，发出纠正违法通知书、检察建议书后不纠正的，还应当由发出文书的单位（或派驻检察室）跟进监督整改落实；第三十九条规定对违纪违法或职务犯罪线索查办情况，还应当由组织巡回检察的单位安排专人跟踪了解进度；第四十条规定了针对常规、交叉巡回检察发现问题的整改落实情况，还应当由原巡回检察单位组织专项督办来完成“回头看”，可以采取专门、机动巡回检察方式开展。上述三条内容环环相扣，构建起针对巡回检察整改意见落实情况的监督闭环，旨在推动对巡回检察发现问题的挂单销号，保证问题整改到位、隐患清除到边、犯罪彻查到底，确保巡回检察整体工作质效。

作者：侯亚辉，最高人民检察院第五检察厅厅长；刘福谦，最高人民检察院第五检察厅副厅长；吴飞飞，最高人民检察院第五检察厅二级高级检察官。