坚持目标导向加快推进检察公益诉讼专门立法

　党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”,这既是对检察机关实践探索的充分肯定,也是对检察公益诉讼工作发展完善提出的新的更高要求。

　　坚持目标导向加快推进检察公益诉讼专门立法

　　□在迈向第二个百年奋斗目标之际,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高要求,检察机关只有想群众所想,急群众所急,自觉担当、能动履职,才能够进一步回应群众之需,解群众之忧。秉持“以人民为中心”的立法理念,是构建中国特色公益诉讼制度的内在要求,也是维护国家利益和社会公共利益的应有之义。

　　□为进一步巩固探索成效,拓展治理效能,需秉持问题意识,坚持目标导向,强化系统思维,以维护国家利益和社会公共利益作为根本出发点,严格恪守检察公益诉讼的客观属性及监督本质,加快推进检察公益诉讼专门立法进程,完善中国特色公益诉讼制度。

　　党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”,这既是对检察机关实践探索的充分肯定,也是对检察公益诉讼工作发展完善提出的新的更高要求。近年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国检察公益诉讼工作由点到面、由小到大,在逐步完善的过程中取得了显著成效,形成了独具特色的公益保护“中国方案”。在3月17日召开的全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上,最高人民检察院应勇检察长强调,要巩固深化“四大检察”格局,不断完善法律监督机制,加快推进检察公益诉讼专门立法。从提升检察公益诉讼质效来看,加快推进检察公益诉讼专门立法,有利于深入贯彻落实党中央决策部署,更好发挥检察机关在维护国家利益和社会公共利益方面的重大作用,促进检察公益诉讼工作行稳致远。

　　加快推进检察公益诉讼专门立法具有深厚的理论基础及丰富的实践经验。第一,加快推进检察公益诉讼专门立法是落实中央决策、贯彻党的二十大精神的重要部署。从党的十八届四中全会以来,党中央通过召开专题会议、制发重要文件的形式多次为推进检察公益诉讼工作进行专门安排部署,尤其是党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求“积极稳妥推进公益诉讼检察”,为加快推进检察公益诉讼专门立法指明了方向。检察公益诉讼既是检察机关依法能动履职、发挥法律监督职能的重要举措,也是回应时代之需、服务中心大局的有益探索,作为从国家战略高度作出的制度安排,其在推进国家治理体系和治理能力现代化方面具有独特优势,理应由一部统一的专门性法律予以规范、调整。第二,加快检察公益诉讼专门立法是满足人民群众对美好生活需要的重要举措。在迈向第二个百年奋斗目标之际,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了更高要求,检察机关只有想群众所想,急群众所急,自觉担当、能动履职,才能够进一步回应群众之需,解群众之忧。秉持“以人民为中心”的立法理念,是构建中国特色公益诉讼制度的内在要求,也是维护国家利益和社会公共利益的应有之义。从实践探索至立法完善,检察公益诉讼都是围绕人民群众需求稳步拓展案件范围,聚焦人民群众关切的生态环保、食药安全等领域形成了“4+N”的治理新格局,以实实在在的办案成效回应人民群众对幸福美好生活的新需求。第三,加快推进检察公益诉讼专门立法的实践经验已经成熟。随着实践探索的稳步推进,检察公益诉讼办案规模逐年扩大,治理效能不断凸显,对检察公益诉讼的内在发展逻辑及规律性问题认识也在逐步深化,相关理论成果已具一定规模。检察公益诉讼制度的发展由借道传统私益诉讼到独立发展,其规范性体系初步形成。目前,已有29个省级人大常委会出台了关于加强检察公益诉讼工作的决定,司法解释也在不断创新完善。《人民检察院公益诉讼办案规则》的实施,英雄烈士保护法等单行法中关于检察公益诉讼受案范围的拓展,都为检察公益诉讼专门立法提供了可供参考的范本。

　　为进一步巩固探索成效,拓展治理效能,需秉持问题意识,坚持目标导向,强化系统思维,以维护国家利益和社会公共利益作为根本出发点,严格恪守检察公益诉讼的客观属性及监督本质,加快推进检察公益诉讼专门立法进程,完善中国特色公益诉讼制度。

　　一要采取单独立法模式。检察公益诉讼宜采取单独立法模式。当前,制定一部涉及不同主体、不同类型、不同领域的较为统一的公益诉讼法条件尚不成熟。一方面,立法难度较大。检察机关与社会组织等其他主体在职责配置上存在明显差异,在诉讼程序的设计上亦存有较大区别,且诉前程序只能规定在检察公益诉讼中。因此,倘使将不同主体提起的公益诉讼统一规定在同一部法律中,势必会增加内容安排和体例格式上的协调难度。另一方面,立法周期较长。目前,关于社会组织与行政机关提起公益诉讼制度尚处于探索阶段,实践中的案例也较少,理论研究仍有欠缺。如果想厘清上述问题,必然要花费较长的时间,必然会延长立法周期,不利于检察公益诉讼专门立法的加快推进。

　　二要确定基本立法框架。检察公益诉讼专门立法应当与行政诉讼法和民事诉讼法形成特别法与一般法的关系。在立法框架的构建上应包括总则、分则与附则三部分,具体包含总则、一般规定、诉前程序、行政公益诉讼、民事公益诉讼和附则六个章节。总则部分需要提炼归纳出检察公益诉讼的共性内容,对整部法律起到一种统领性作用,并对分则具有指导、补充、规范、约束之功效。其内容集中于总则与一般规定章节,重点涉及立法目的与依据、基本原则及基本制度等。立法目的的确定应当区别于私益诉讼,凸显检察公益诉讼“维护国家利益和社会公共利益”“促进国家治理体系和治理能力现代化”方面的特殊功能。基本原则应当对检察公益诉讼开展具有价值引领及漏洞填补作用,在遵循宪法法律、恪守检察权运行规律的基础上,将实践探索中业已成熟的双赢多赢共赢、有限处分、职权主义等纳入检察公益诉讼基本原则之中。基本制度规定于一般规定章节,主要包括管辖制度、诉讼请求的变更释明、调查取证权限、合议庭组成、执行监督等。分则部分应当采取“明示分则”的立法模式,包括诉前程序、行政公益诉讼、民事公益诉讼三部分内容。在诉前程序中,除了规定行政机关的履职期限、履职标准等内容外,还应当将实践探索中较为成熟的跟进监督、磋商制度等以立法的形式固定下来。行政公益诉讼与民事公益诉讼部分要重点根据不同诉讼类型的特征,规定提起诉讼的标准及条件、证据类型及证明标准、举证责任及判决的履行等内容。附则部分要对一些技术性、辅助性问题予以明确,譬如法律生效日期、溯及力等。

　　三要解决立法障碍问题。首先,要紧紧围绕检察权的本质特征配置公益权能。检察公益诉讼包括诉前与诉讼两个环节,检察机关是通过行使检察权来履行法律监督职能,从而实现维护国家利益和社会公共利益之目的。诉前程序作为督促整改程序,与诉讼阶段借助审判权实现法律监督职能在目的上具有一致性。因此,检察公益诉讼专门立法应当遵循司法权的运行规律,更多地体现检察机关在行使公益职权时的司法属性,通过明确检察建议的效力、调整调查取证的权限及方式等,确保检察权依法高效行使。其次,要严格依据行政权的职权范围确定“法定职责”。检察机关公益职权与行政执法权之间是前者辅助后者、后者支持前者的良性互动关系。行政公益诉讼需要跳出“主观诉讼”的惯性思维,着重发挥其在维护公益方面的“督促”作用,避免司法实践中出现越俎代庖的情形。再次,要合理界定诉讼类型的顺位关系。一方面,要妥善解决检察机关与社会组织提起诉讼的顺位。现行法律规定社会组织也可以提起民事公益诉讼,与检察机关相较而言还具有优先权,检察机关只有在法定公告期限内社会组织未提起诉讼的前提下才能够依法介入。据此,检察公益诉讼专门立法要在此方面进行明确,以调动社会组织的积极性,节约司法资源。另一方面,要理顺检察机关在行政公益诉讼与民事公益诉讼选择上的关系。若对于一个具体案件,检察机关既可以提起行政公益诉讼,也可以提起民事公益诉讼时,何者优先,应当如何取舍,直接关系到检察公益诉讼治理效能的发挥。为了避免出现衔接机制上的重复,应当在立法中进一步予以厘清,具体来说,行政公益诉讼具有高效、便捷的优势,应当具有优先性。

　　(作者为甘肃省人民检察院检察长)