专家解读《条例》六大难点 公务接待成社交\"名利场\"

　　●柏维春:东北师范大学廉政研究中心常务副主任、教授

　　●黄金桥:湖北省行政学院教授

　　●杜治洲:北京航空航天大学廉政研究所副所长

　　近日,中共中央、国务院印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》(以下简称《条例》),《条例》共分12章、65条,对年底突击花钱、超标准公务接待、公款旅游、超标配备公车、建豪华办公楼等广受公众诟病的现象,一一开出“药方”,要狠下猛药予以治理。

　　12月1日,记者约请多位廉政专家,解析《条例》落实的难点以及应对举措。

　　难点一.差旅

　　如何避免照顾性、无实质内容的一般性出访

　　记者:公费差旅和因公临时出国(境)规定如何细化?比如,对于把出国作为一种个人待遇、安排轮流出国的,如何查处?

　　黄金桥:《条例》对国内差旅等问题的规定突出体现在几个“严禁”:严禁无明确公务目的的差旅活动,严禁以公务差旅为名变相旅游,严禁异地部门间无实质内容的学习交流和考察调研。但是在落实中还需要细化,比如建立健全并严格执行国内差旅内部审批制度、控制国内差旅人数和天数等。

　　如果把出国作为一种个人待遇、安排轮流出国的,应当以公费出境旅游论处,根据情况,既要追究出国(境)团组负责人的责任,也要追究派出单位负责人的责任,当事者出国(境)的相关费用,一律由个人承担。

　　柏维春:《条例》关于公费差旅和因公临时出国(境)的规定,用了单独一章、6条、900字的篇幅,内容已足够详细。但尽管如此,与公共部门出差、出国(境)的具体形式相比,《条例》不能也无法作穷尽式规定。因此,需要各省级党委和政府依据《条例》,结合各地实际作出《实施细则》,另外,需要加大监督检查的力度。

　　杜治洲:《条例》对公费差旅和因公临时出国(境)的相关规定还有一些值得细化。比如,需要进一步明确“照顾性、无实质内容的一般性出访”、“考察性出访”如何界定,“严格控制出国培训规模”应严格到什么程度。

　　难点二.预算

　　如何避免陷入越省钱越亏、年底突击花钱的怪圈

　　记者:关于预算执行,如何确保预算的科学性?对于把预算扩大,年底剩下大笔资金,突击花钱的,怎么处理?

　　柏维春:《条例》属于党内法规,尽管已经规定公共部门的各项收入和支出全部纳入部门预算,但毕竟不是预算主管部门。因此,为保证预算制定的科学性和预算执行的规范性,一是要强化各级人大在预算审批和决算审查中的实际作用,避免预算过程、预算标准及支出范围和数额成为公共部门的“独立王国”。二是预算应坚持项目、开支全面具体、公开透明的原则。三是要把市场和政府的界限划清楚,市场自己能做的事,政府就不要多插手。

　　黄金桥:我国现行的预算编制采用“基数加增长”的方式,每一年的预算都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额,并且结余全部上缴。因此各单位到年底必须把钱花出去,否则就要上缴国库,而且第二年的预算规模还会减少。所以,各部门陷入越省钱越亏的怪圈,于是年初拼命要钱,年底剩得多了,必须突击花出去。

　　杜治洲:目前我国预算制度的基础是基数预算,每一年的预算是以上一年的支出为基础,这样一来,许多单位在年底经费没有花完时,就忙着突击花钱,导致资金使用效率极低,也破坏了机关单位的作风。未来要实现科学的预算,必须改革现行的预算制度。

　　黄金桥:其实年底突击花钱的行为,符合《条例》第三条中定义的“浪费”,应当依纪依法追究相关人员的责任,对负有领导责任的主要负责人或者有关领导干部实行问责。此外,可以将私分公款的行为纳入评价的视野之内,视情况依或定罪处罚。

　　难点三.接待

　　如何进行公务接待的制度规定,真正达到零接待

　　记者:关于公务接待的规定,不可谓不多,为什么总是上有政策下有对策?

　　柏维春:公务接待主要包括下级接待上级和同级(不同地域、部门)间相互接待两类。第一类公务接待中造成“上有政策、下有对策”的主要原因,在于作为被接待方的上级机关及领导。对于超规格和标准接待,上级如果接受或默许,则“上之政策”失效、“下之对策”有效。第二类接待中的“上有政策下有对策”的主要原因,在于作为接待方。这里既有“好面子”、“来而不往非礼也”的中国传统文化中陋习起作用,更有现实生活中为方便组织甚至个人“办事”的原因。

　　黄金桥:事实上,公务接待超标不超标,领导到地方上来,到底应该怎么接待,绝不是接待本身的事情,而是牵扯到官场文化、官场生态、官场潜规则等诸多方面的综合表现。有的地方的“公务接待”包含了太多变味的潜规则,潜规则使“公务接待”变成公务含量不多的“伪公务接待”,变成一种党政机关上下交往和博弈的利益链条,变成了世俗化社会交往的一个“名利场”。

　　杜治洲:公务接待方面的问题比较突出,除了预算制度不合理之外,还有文化及官员晋升制度方面的原因。中国文化中有严重的“盘子”文化,即重视宴请款待,在预算制度不健全的情况下,官场的公务接待自然就很难控制了。另外,在现有官员晋升制度下,下级的升迁主要取决于上级,这样一些官员在款待上级方面便不敢怠慢了。

　　记者:对超范围接待的处理怎么加强执行力?

　　柏维春:治理的主要方式,一是明确规定并严格限制公务接待预算在机关预算中的份额;二是公开公务接待过程中的所有信息,把谁接待、接待谁、接待事由、接待内容的项目及价格清单等实行网上公开。

　　黄金桥:对于超标准超范围接待的治理,要与规章制度的执行结合起来,坚决执行公务接待的制度规定:一是信息公开,公开接待批次、人数、经费总额等情况,公开公款消费的审计结果。二是限制甚至取消接待,提倡“零接待”,谁出差,谁负责承担费用。三是净化官场土壤,规范领导干部手中的权力运行。四是加大问责,用“严落实”、“硬执行”来约束公务接待。

　　杜治洲:超范围接待问题必须通过公开消费信息,加强社会监督来控制,让广大群众都一起来监督。

　　难点四.用车

　　如何在公务用车社会化、市场化过程中保证制度规则执行

　　记者:取消一般公务用车后,如何确保执行公务活动用车需要?

　　柏维春:采用“一刀切”的过于宏观的做法,会在一定程度上和一个时期内影响公务活动的效率。公务用车社会化、市场化方向没有问题,但有一个过渡时期也是必要的,需要有一个具体的时间表。

　　黄金桥:公务出行实行社会化,包括公交、出租车、私车公用、专业租赁等多种形式,这种做法可以从总体上降低行政成本。

　　记者:会不会有人利用以租代借的方式规避规定?

　　黄金桥:如果有人以租代借的方式规避规定,可以由公安交管部门、物价部门、机关事务管理部门、车辆使用者所在部门等对这种行为进行查处,同时责成以租代借者举证证明自己能够排除对以租代借的合理怀疑。

　　杜治洲:必须建立制度让机关单位公开租赁汽车的具体信息,由机关事务管理局进行审查。

　　记者:按照相关的规定,一定级别的官员才有专车配备。这一条落实起来可谓有难度,如何才能保证落实?

　　柏维春:一是建立使用公车的项目清单,设置使用公车轻重缓急事宜的类别;二是建立单位领导用车登记制度,并定期向机关、社会公开领导干部用车的频度及占本单位用车量的比例。

　　黄金桥:改革必须触动固有利益,不触动利益的改革不是真正的改革。要落实国家的现有规定,关键是必须做到如下几点:一是要有敢于冲破一切阻力的决心、胆识和勇气;二是不折不扣地执行制度规则;三是强化监督,《条例》明确规定了民主生活会监督等10个方面的监督;四是严格问责,对违反制度者予以曝光,实行零容忍。

　　杜治洲:一个比较有效的方法就是,给公务车以特殊的标志,比如让公务车车牌与一般轿车车牌在颜色或样式等方面明显不同,让老百姓一眼就能识别出来。

　　难点五.会议

　　如何才能真正使会议活动名副其实,杜绝一切与会议无关的现象

　　记者:召开会议的标准、规模,在不同的地区如何区分?如何具体执行?如何防止转换地点规避会议标准的情形?

　　柏维春:一是明确规定会议的类型和规模,不在规定类型中的会议坚决不开;二是根据区域经济发展和消费情况,实事求是,制定统一标准;三是会议财政包干,没有预算或超出预算的会议予以否决;四是严格会议开支的财务报销制度。

　　黄金桥:对于会议活动,至少要明确以下问题:一是会议的必要性,即“应当精简会议”,非开不可的就开,可开可不开的一律不开;二是会议的级别、规模、范围及标准,要“实行分类管理、分级审批”三是会议时间和地点,这关乎会议效率和会议成本,会议时间能够短的,就不必长,会议地点也不能舍近求远;四是要真正使会议活动名副其实,杜绝一切与会议无关的现象,如“会议期间,不得安排宴请,不得组织旅游以及与会议无关的参观活动,不得以任何名义发放纪念品”等。

　　杜治洲:可依据当地的人均收入将不同城市划分为三至五类,分别制定不同的会议标准。

　　难点六.用房

　　如何防止超标房在处理过程中形成新的腐败

　　记者:对超标准用房如何处理?在超标房的处理中会否形成新的腐败?

　　黄金桥:对于超标房的处理,应当根据具体情况,限期腾退超标准面积或者全部没收、拍卖,在处理过程中,要做到处理信息公开、处理程序公正、处理结果公平,从而最大限度遏制腐败问题的产生。

　　柏维春:解决的办法,一是加强上级的监督检查,二是强化媒体曝光,三是追究主要领导责任。

　　杜治洲:对于超标准用房一定要收回统一管理,并将相关信息在一定范围内公开,接受监督,只要信息充分公开,就可以防止出现新的腐败

　　《关于全面深化改革若干重大问题的决定》廉政关键语

　　改进巡视制度做到全覆盖

　　全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

　　新提任领导干部有关事项公开

　　健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督。

　　探索实行官邸制

　　规范并严格执行领导干部工作生活保障制度,不准多处占用住房和办公用房,不准超标准配备办公用房和生活用房,不准违规配备公车,不准违规配备秘书,不准超规格警卫,不准超标准进行公务接待,严肃查处违反规定超标准享受待遇等问题。探索实行官邸制。

　　完善领导干部相关规定

　　完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定,防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利,坚决反对特权思想和作风。

　　实施切实可行的责任追究制度

　　落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用。

　　纪委书记、副书记提名以上级纪委会同组织部门为主

　　推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

　　推进干部能上能下、能进能出

　　打破干部部门化,拓宽选人视野和渠道,加强干部跨条块跨领域交流。破除“官本位”观念,推进干部能上能下、能进能出。完善和落实领导干部问责制,完善从严管理干部队伍制度体系