转自：尚权刑辩
作者：陈发虎，青海省司法厅法律援助局局长
一、基本情况
2017年10月，最高人民法院、司法部共同印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，确定在北京、上海、浙江、安徽、河南、广东、四川、陕西省进行试点。2018年1月，省司法厅协调公、检、法、安制定出台《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》（青司发[2018]40号）。4月，协调省法院制定出台了《关于开展审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》，在西宁市、海东市、海西州开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作。2019年7月至9月，由省司法厅联合省法院对制定出台《关于刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作的实施办法（试行）》，在全省范围具备条件的地区深入推进刑事辩护全覆盖工作。自开展律师参与审判阶段刑事辩护全覆盖试点工作以来，刑事法律援助案件共计3763 件，刑事审判阶段律师辩护法律援助案件数3115件。
二、开展的工作
一是先行先试，刑事辩护全覆盖工作有序推进。我省部分地区先行先试，积累经验，查找不足，立足司法人权保障，加大刑事法律援助工作目标，在西宁市、海东市执业5年以上，其余6个自治州执业3年以上，具有刑事辩护经验的社会执业律师中，经本人申请，市（州）司法局推荐，省律师协会审查，确定了由120名律师组建的全省法律援助刑事辩护律师库，最大程度发挥了律师在刑事案件中的辩护作用。通过试点提高刑事案件辩护率和辩护质量，依法维护被告人的合法权利，进一步推动我省刑事法律援助工作向纵深不断发展，促进以审判为中心诉讼制度的建立，维护司法公正。
二是完善协调机制，法律援助律师值班制度有效落实。根据刑事辩护全覆盖试点工作要求，近年来，省司法厅与省高院、省检察院、省公安厅联合印发《刑事诉讼法律援助工作实施办法》《关于在各级人民法院设立法律援助工作站的通知》《关于在看守所设立法律援助工作站的通知》等规范性文件，为有效发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用，依法维护犯罪嫌疑人、刑事被告人诉讼权利打下了较好的基础。动员各方面力量积极参与刑事法律援助工作，通过鼓励律师事务所在边远牧区开办分所，开展法律援助异地协作，整合法律服务力量，解决法律援助工作力量不足的问题，提高法律援助供给能力。
三是多措并举，确保法律援助案件服务质量。制定出格式化的《刑事案件阅卷笔录》《刑事案件会见笔录》等法律文书，制定民事、刑事、行政法律援助质量评估标准和法律援助格式文书，将法律援助律师在提供法律援助过程中必须履行的义务通过问题的方式固定下来，保证每个案件都符合律师刑事业务规范中的“规定动作”。全面实施质量评核、第三方评估、庭审旁听、案卷检查、受援人回访以及征询司法机关意见等措施，从案前、案中、案后各个环节强化案件质量监管。
三、存在的问题
从目前各试点地区来看，虽然取得了一定成效，但也存在一些问题和不足：
一是刑事法律援助经费保障不足。2019年，全省法律援助经费为1500多万元，其中，中央转移支付500万元，省级保障基层法律援助办案经费100万元，各地财政投入资金400万元，中央彩票公益金法律援助项目资金290万元，其他用于信息化建设和法律援助创新省级经费200余万元。但是分配到各基层单位，除法律援助宣传、培训、律师值班等费用外，用于办案经费占60%左右，基层各地刑事法律援助经费尚未纳入年初预算。例如，西宁在刑事辩护全覆盖试点工作中，刑事辩护案件经费缺口在200万元左右，案件量较多的地区经费保障捉襟见肘，很难保障全覆盖工作。
二是律师资源严重不足分布不均。全省律师不足千人，73%在西宁、海东市执业，尚有近17个无律师县。尤其青南牧区律师资源相对短缺，双语律师更是缺乏，无律师县或律师资源短缺的地区开展刑事辩护全覆盖工作难度较大。
三是刑事法律援助协作机制不完善。刑事法律援助工作是一个跨部门间的深度合作，从侦、控、审、辩制度上需要各部门通力合作，完善刑事法律援助联系会议制度，履行各自在刑事法律援助案件过程中的职责任务，尤其是法律援助告知义务、律师权利保障机制等方面还存在一些协作机制不畅，制度落实不严的问题。
四是办案成本高于案件补贴标准。由于当前我省案补贴标准远低于律师办案成本，往返调查取证、会见当事人等差旅费、食宿费无法保障，即使对无律师县采取政府购买的方式或跨行政区域购买法律服务，西宁、海东律师参与牧区刑事辩护全覆盖案件办理的积极性也不高，一定程度上影响后期全省这项工作的全面推进。
四、几点建议
一是加强刑事法律援助经费保障。协调各级财政将刑事辩护法律援助案件经费纳入预算，加大政府购买力度，建立城际协作机制，充分发挥全省刑事辩护律师库的作用，确保无律师县刑事辩护案件律师辩护逐步全覆盖。
二是完善法律援助值班律师制度。要积极争取党委政府和相关部门支持，完善法律援助值班律师制度，细化完善值班律师职责范围、执业权利保障、工作运行机制和监督管理措施等。
三是加强法律援助服务质量建设。落实政府购买法律援助专职律师服务机制，择优选聘、淘汰劣者，优化承办律师资质，健全办案全过程质量监督机制。
四是完善刑事法律援助衔接配合机制。加强协调配合，发挥刑事法律援助联席会议制度的作用，经常沟通情况、形成工作合力。配合值班律师工作站建设，畅通法律援助申请渠道、依法履行通知义务，方便犯罪嫌疑人、被告人及时获得法律援助。加强沟通协调，健全律师参加辩护、提供法律帮助的工作流程和相关法律文书，及时总结工作中的好做法、好经验，加大宣传力度，确保该项工作顺利推进。
五是合理定位法律援助提供主体。《法律援助条例》作为行政法规，只能对行政管理部门作出规定，明确为政府责任。随着法律援助制度的完善和相关法律法规的出台实施，法律援助责任主体不应仅限于行使国家行政管理权的政府（主要指法律援助机构），人民法院、检察院和公安机关对需要指定辩护的案件通知法律援助机构指派律师的义务，这就不是政府责任所能包括的。比如，对于民事诉讼法律援助案件，法律援助人员应当告知受援人可以向人民法院申请司法救助，并提供协助。但在现实工作中，法院的司法救助与法律援助属于不同的管理部门、困难标准不同，从而衔接机制无法实现，许多经济困难的公民获得法律援助后，由于得不到及时的司法救助，在诉讼的过程中因为缴不起立案费、诉讼保全费、执行费、鉴定费等费用而最终放弃寻求司法救助，使得法律援助不能发挥相应的作用。
六是法律援助实施主体应进一步优化。以我省为例，近年来法律援助服务提供主体中的实施主体主要以律师、公证员、法律援助律师（公职律师）和基层法律服务工作者为主。全省900余名注册律师，11个无律师县，9个无公证员县，80%的律师分布在西宁、海东市，地区分布不均，加之大多数县因财力状况紧缺，大量的法律援助案件（民事案件、非诉讼案件）办理依然由基层法律服务工作者、法律援助工作人员（在编的具备法律职业资格的法律援助工作人员）承办。然而，根据省财政要求，在职的国家公职人员不能领取办案补贴。为此，近年来我省法律援助案件量大幅下迭，为此办案主体，即实施主体日益缩减，严重影响法律援助服务保障能力提升。法律援助实施主体队伍需要进一步优化，加大立法明确职能任务和案件补贴发放制度。
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