最高人民法院《关于孙秀云等九人诉青岛市崂山风景区管理委员会赔偿纠纷一案的复函》

最高人民法院关于孙秀云等九人诉青岛市崂山风景区管理委员会赔偿纠纷一案的复函

(〔1996〕民他字第3号)

山东省高级人民法院：

你院《关于孙秀云等九人诉青岛市崂山风景区管理委员会赔偿纠纷一案的请示》收悉。经研究认为：当事人的争议属于民法调整范围，山东省及青岛市两级安全生产管理部门虽作了处理，但当事人仍依法享有诉权，人民法院应予以受理。至于事故是否属不可抗力、事件的性质和责任等问题，应在实体审理时依据事实和法律处理。据此，我们原则同意你院请示报告中合议庭的第二种意见，即对该案应该进行实体审理，不应驳回当事人的起诉。请你院在本案审理中切实做好当事人和有关方面的工作，使案件得以妥善解决。

一九九六年十月十四日

附：

山东省高级人民法院关于孙秀云等九人诉青岛市崂山风景区管理委员会赔偿纠纷一案的请示

(1996年1月21日〔1995〕鲁民终字第43号)

最高人民法院：

现将我院审理的上诉人孙秀云等诉被上诉人青岛市崂山风景区管理委员会赔偿纠纷一案报告请示如下：

一、 当事人和其他诉讼参加人的基本情况

上诉人(原审原告)孙秀云，女，1948年9月16日出生，汉族，山东省工艺品进出口公司副经理(系遇难学生张欣之母)，住青岛市观音峡路7号。

上诉人(原审原告)刘家平，男，1948年10月17日出生，汉族，胜利石油管理局干部(系遇难学生刘斌之父)，住东营市商和路85号。

上诉人(原审原告)王友林，男，1939年10月16日出生，汉族，青岛市黄岛华信贸易公司经营部经理(系遇难学生王靖之父)，住青岛市台西四路30号。

上诉人(原审原告)冯发旺，男，1942年12月16日出生，汉族，交通部青岛海上安全监督局干部(系遇难学生冯岩之父)，住青岛市西藏路44号。

上诉人(原审原告)孙兆文，男，(系遇难学生孙立君之父)，住淄博市博山区白塔镇大庄村。

上诉人(原审原告)张有志，男，(系遇难学生张放之父)，住济宁市金乡县司马乡西蔡村。

上诉人(原审原告)冷显茂，男，1948年4月10日出生，汉族，诸城市塑料电镀厂工人(系遇难学生冷瑞艳之父)，住山东省诸城市东马道巷6号。

上诉人(原审原告)唐建利，男，(系遇难学生唐海娇之父)，住莱阳市柏林庄乡白藤口村。

上诉人(原审原告)隋强，男，1947年6月18日出生，汉族，农民，(系遇难学生隋美娟之父)，住山东省平度市两目乡隋家村。

以上当事人的委托代理人邹星、滕悦，中国环球律师事务所律师。地址：北京北三环东路甲6号皇家饭店311房间。

被上诉人(原审被告)青岛市崂山风景区管理委员会。

法定代表人马克松，该管理委员会主任。

委托代理人辛瑞芳、刘青，青岛清泰律师事务所律师。

二、 原裁定的要点和上诉的主要内容

原审原告于1995年3月5日向青岛市中级人民法院起诉。其事实和理由为：1994年10月15日上午9时许，青岛大学国际商学院外贸系九四级英语二班的16名学生(8男8女)，购票到青岛崂山风景区龙潭瀑景点游览，当时天下大雨，上午10时许，他们在龙潭瀑景点照相，在场的还有大连市7名游客，当时水位逐渐升高，瀑布变宽、变浑浊。因无人指点，他们不知危险即将发生，继续游玩。突然水流变大，洪水从龙潭瀑布35米高的岩顶形成巨大水流冲向游客所在区域，将该区域17人冲向下游涧谷河道，造成15名游客死亡(其中青岛大学学生10人，大连游客5人)，2人失踪(青岛大学学生和大连游客各1名)。原告认为，对于此次特别重大旅游事故的发生，青岛市崂山风景区管理委员会负有不可推卸的责任。原告要求被告赔偿遇难学生的家长各人民币20万元，并由被告承担本案的全部诉讼费用。

青岛市中级人民法院于1995年6月2日作出〔1995〕青民初字第15号民事裁定，认为1994年10月15日在崂山风景区龙潭瀑发生的包括原告9名子女在内的游客遇难事件，经有关部门调查分析，定性为这是一次因山洪暴发造成的意外事故，且已由政府有关部门做了相应的善后处理工作。原告仍主张应由被告承担责任，缺乏事实根据和法律依据。经审判委员会讨论决定裁定驳回孙秀云等九人的起诉。

孙秀云、刘家平等九人上诉理由：

1.原裁定称有关部门对此次事故做了定性调查及相应的善后处理工作，缺乏事实依据。自事故发生至今，上诉人从未见过任何对此次事故定性及处理的书面文件，也从未得知是哪一个部门主管此事，不知政府有关部门是哪一部门。

2.1994年10月15日在崂山风景区龙潭瀑发生的游客遇难事件，并非是一次意外事故，而是崂山风景区管理委员会长期以来只顾开放景点牟利，而疏于安全防范，最终导致游客死亡的惨剧发生。崂山风景区管理委员会对此应承担民事责任。

因为龙潭瀑发生山洪并非不能预见。长期以来崂山风景区龙潭瀑点曾多次发生山洪暴发，威胁甚至夺走了游客的生命。

1994年10月14日，晚间天气预报夜间到第二天有中到大雨，局部地区有暴雨，而该管理委员会应该知道大雨会导致山洪暴发，却仍然开放在此时最为危险的龙潭瀑景点。

3.根据《风景名胜区管理暂行条例》规定，景区应当加强安全管理，保障游览者的安全和景物的完好。《青岛市旅游安全管理规定》第一章第六条规定：各级旅游行政管理部门依法保护旅游者的人身、财物的安全。作为专业管理机关，应监督各景点采取安全防范措施并经常进行细致的检查，发现隐患及时消除，并及时向游客作出危险提示，避免事故发生。但事实上龙潭瀑景点多次发生伤亡事故，而附近却没有任何警告游客危险的警示标志牌，没有任何安全救生设施。事故发生时无一名巡逻值勤人员在场。对于此次事故，崂山风景区管理委员会应当预见而因疏忽大意没有预见，因疏于管理未及时发现隐患，没设置安全救生设施，是一种不作为的过失。此次事故并非意外事故，崂山风景区管理委员会应当承担此事故的民事赔偿责任。

青岛市崂山风景区管理委员会答辩称：“10.15”事件后，山东省安全生产委员会根据国家及山东省有关法规规定所赋予的法定职责，委托青岛市安全生产委员会组成由青岛市十余个有关部门派员参加的调查组，经过全面调查，严密分析论证，依据客观事实做出结论，写出调查报告，呈报山东省安全生产委员会审查同意，并汇报国家有关部门确认，认为这次事件是一次因山洪暴发造成的意外事故。而且，青岛市人民政府有关部门参考调查组的建议意见，已经做好相应的善后处理，无论在程序上还是在事实上，均合法有据，证据确凿，无可指责。初审法院查明答辩人对“10·15”事件并不负有法律责任，据此驳回被答辩人的起诉，并无不当。上诉人一方面接受政府有关部门的善后处理，另一方面又借口“是否终局”起诉，且又上诉，岂非自我否定、自相矛盾、滥施诉权？要我们对此应承担民事责任的所述，毫无事实根据，实属主观臆断，更不足采信。

三、 事故发生的经过

1994年10月15日，青岛大学国际商学院外贸系九四级英语二班班委为增强同学之间的团结，组织本班新生到崂山旅游。上午9时30分左右，该班的17名学生(8男9女)与秘书班学生来到青岛崂山风景区八水河景点游览。当时天正下阵雨，风力在5级以上，整个景区游人很少。学生们一起到龙潭瀑漫水桥与瀑布之间的积水潭处，以瀑布为背景拍照留念，当时龙潭瀑水幕不足1米宽，积水潭区水流平缓。大约上午10时许，青岛大学秘书班的学生离开了该区域。英语二班学生拍完个人照后在一块大石处准备拍个集体照。当时在该区域内的还有大连市甘井子区辛寨子镇天华粮油公司的游客。龙潭瀑布相对落差35米多，无法看到瀑布上游水流情况。就在此时，山洪突发，洪水从35米高的岩顶泻下，形成巨大水流冲向游客所在积水潭区域，在该区域的游客来不及逃离，纷纷被冲向下游涧谷河道，青岛大学5名学生和大连1名游客经奋力搏斗脱险上岸。由于洪水凶猛、山势陡峭，河谷乱石林立，造成15名游客死亡(其中有青岛大学学生张欣、刘斌、王靖、孙立君、张放、冷瑞艳、唐海娇、隋美娟等10名，大连游客5名)，2人失踪(其中有青岛大学学生冯岩和大连游客1人)。

四、 事故调查及行政处理情况

事故发生后，山东省安全生产委员会委托青岛市安全生产委员会对该事故进行调查。青岛市安全生产委员会组成由青岛市劳动局、公安局、检察院、法制局、司法局、经委、建委、旅游局、民政局、总工会、崂山区政府、市人民保险公司等部门参加的“10·15”事故调查组。调查组认为八水河上游出现不可抗力突发山洪，是导致本次事故发生的原因，因此，这是一次意外事故。1994年11月10日，青岛市安全生产委员会向山东省安全生产委员会呈报了青安〔1994〕第9号调查报告(详见原报告复印件)。

1994年11月14日，山东省安全生产委员会副主任、省政府副秘书长孙光远召集山东省劳动厅、经委、公安厅、旅游局、高校工委等部门听取了青岛市政府副秘书长王心泰和青岛市劳动局副局长邹德远代表青岛市安委会作的关于“10·15”事故调查情况汇报，会后形成省安委会会议纪要，主要内容是：

(1)会议同意青岛市安委会对事故性质的分析。这虽然是一次因山洪暴发造成的意外事故，但也暴露了旅游安全管理工作中的一些薄弱环节和问题。有关部门要认真总结这起事故的教训，要加强旅游安全知识的宣传教育，切实加强旅游场所的安全管理，在一些有危险性的景点，要设置醒目的旅游安全须知和标志，有的要采取果断措施，防止今后类似事故再次发生。

(2)这次事故给遇难者家庭带来很大不幸，在社会上造成了较大影响。事故发生后，青岛市党委、政府做了大量工作，抢救是及时的，措施是有力的，善后工作是妥当的。

(3)事故的善后处理要按照有关政策一户一户地做深入细致的教育工作。对遇难者家属提出的合理要求，在政策允许范围内的应积极予以采纳，不合理的要做好说服解释工作，不要迁就。

(4)要采取一切可以采取的措施，继续做好两名失踪人员的搜寻工作。

根据青岛市人民政府办公厅关于“10·15”事故工作进展情况的报告称：11月21日，劳动部安全生产管理局副局长郑希文及事故调查处张处长，在青岛听取了崂山八水河龙潭瀑山洪突发游客遇难的调查报告和善后处理工作及省府的意见后，郑希文副局长说：青岛做了大量工作，整个调查工作和善后处理工作很细致，省府领导、省安委会对市安委会的调查报告已认可，这次事故是一次因山洪突发造成的意外事故，是不可抗力的自然灾害，我们同意省、市的意见。在谈到抚恤问题时，郑副局长和张处长强调指出：意外事故没有责任单位和责任人，因此也不牵扯赔偿问题，抚恤问题一定要按规定标准，家长提出的要求合理的尽量满足，但要有原则，青大给遇难学生的钱只是补助形式，体现组织上的关怀，不能因为部分家长闹就补助，要从大局考虑，否则后患无穷。部分家长对事故有不同的看法，对善后处理工作不满意，请省有关部门继续协助青岛市做好省属企业遇难学生家长的工作。

事故后，由青岛市政府先后组织各有关单位和部门，对遇难学生及家长已做善后工作有：1.发给旅游门票保险金3000元；2.发给入校学生人身保险5000元；3.青岛大学退给了学生入学时交纳的各种费用；4.出资补助每位学生家长10000元；5.由崂山风景区管委会出资，以崂山区政府名义，由民政局出面对遇难学生家长救助10000元。另外，还分别帮助联系解决了遇难学生家长提出的一些遇难学生冷瑞艳的姐姐到青岛大学潍坊市定向成人班上学，遇难学生唐海娇的哥哥、遇难学生孙立君的姐姐就工，遇难学生王平的弟弟上中专，遇难学生范文娟的弟弟上中专等一些实际问题。

五、 合议庭的意见

合议庭经多次合议，基本上有两种不同意见。第一种意见倾向维持青岛市中级人民法院驳回起诉的裁定，并与省安全生产委员会联系座谈，请他们继续做好善后工作。理由是：(1)政府对该事故已进行了调查，对事故性质已有结论并有处理意见；(2)政府已做了大量的善后工作；(3)就此类重大事故，现在全国还没有由法院进行审理、判决的案例，也没有在这样的事故中对死亡人员进行经济赔偿的标准。(4)崂山风景区管委会在管理工作中存有一些问题，应该作为而不作为，可以预见而未能预见，对事故的发生是有一定责任的。但就此而言，法院也无权否定省市安委会作出的意外事故的结论，从而认定为当事人诉称的责任事故，这样就超出了民事法律关系调整的范围。第二种意见，法院对该案应该进行实体审理，不应驳回当事人的起诉。理由：该案的诉讼当事人双方系平等主体，原告的告诉符合民诉法起诉条件的规定，其诉讼请求与理由属于民法调整的范畴，不能因政府做了善后处理而否认原告的诉权。青岛中院的裁定回避了一个问题，就是该案是否属于法院管辖的问题。如果不属于法院主管，应在裁定中述明，可以驳回起诉；如果属于法院主管，虽然政府作了处理，也不影响法院实体处理，法院有最后裁判权。据此，应撤销青岛市中级人民法院〔1995〕青民初字第15号民事裁定，发回青岛市中级人民法院对本案进行重审。从责任认定来看(1)该事故的发生崂山风景区管理委员会负有责任。他们应该预见而没有预见，该作为而不作为，他们有过错，应该负有责任。(2)根据民法通则，即便是意外事故，各方都无过错，亦应根据实际情况由当事人各方分担责任。

经我院审判委员会研究，倾向于第一种意见，即本案不属法院主管。青岛市中级人民法院的裁定尽管说理不太准确，但驳回起诉是对的。鉴于该案在当地有重大影响，涉及的当事人较多，又是经省、市二级安全生产委员会调查、定性并做了一些善后工作，以及经国务院有关部领导同意认可的。为稳妥起见，在我院二审裁定下达前，特向最高法院报告并请示两个问题：

一、对旅游景点游客伤亡事件的争议是否属法院主管？对于此类事件，政府行政部门已进行了调查并作出了事故结论及处理意见，当事人不服，向法院提起诉讼，要求赔偿，法院应否受理？

二、青岛“10·15”事件是属于不可抗力造成的损害？还是属于“意外事故”？还是过失侵权损害案件？对事件性质的认定和处理，人民法院是否有最终确认和裁判权？

以上请示，请予批复。