施某滥用职权案---渎职犯罪追诉期限的起止点

曲翔 上海市崇明区人民法院

【裁判要旨】制度应当适用于犯罪事实和均未被司法机关发现并立案的情况，当犯罪行为经过一定的法定期限后，不再受法律追究。以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限应从危害结果发生之日起计算；有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起计算。如果司法机关已经立案侦查，便不应再受追诉期限的限制。立案侦查既包括对犯罪嫌疑人立案，也包括对犯罪事实立案。

□案号一审：(2016)沪0230刑初204号

【案情】

机关：上海市崇明县人民检察院。

被告人：施艇。

法院审理查明：原崇明县政府补贴农机的销售流程是县农机管理部门按照市级统一分配的补贴农机额度组织申请购买，确定好申请购买的名单之后，由区县农机管理部门把机型名单发至农机销售商昊燊公司，昊燊公司按照名单发货。补贴农机实行农民差额付款，即农民支付自负部分钱款，另一部分由政府补贴。政府补贴农机发放完毕后，昊燊公司制作购机补贴项目专项资金汇总表上报市农委农机化管理办公室，由该办公室审核后报财政部门发放财政补贴。被告人施艇最后一次滥用其职权，违规与不符合购机对象条件的魏飞签订农业机械购置补贴协议是在2010年5月，但是魏飞申购政府补贴收割机后，当年度的国家财政补贴资金系于2010年12月20日、21日方才汇入昊燊公司账户。

公诉机关认为，被告人施艇身为依法行使国家行政管理职权的国家工作人员，滥用职权，造成国家农机购置补贴资金损失共计778400元，其行为已构成，依法应予惩处。

被告人施艇的辩护人的主要意见是，施艇最后一次渎职行为发生在2010年5月，系其最后一次违规与不符合购机对象条件的魏飞签订农业机械购置补贴协议之日，故追诉时效应从此时起算；而直至2016年1月，施艇才被检察院反渎职部门确定为犯罪嫌疑人并被采取强制措施，故从2010年5月至2016年1月，施艇的渎职行为已超过追诉时效，依法不应再追究施艇的刑事责任。

【审判】

上海市崇明县人民法院经审理认为，以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限，应从危害结果发生之日起计算，有数个危害结果的，应当从最后一个危害结果发生之日起计算。本案中，2010年度国家财政补贴资金于2010年12月20日、21日汇入昊燊公司账户，上述时间节点是国家财产最后一次遭受实质损失之时，同样亦是本案中最后一个危害结果发生之日。因此，被告人施艇犯滥用职权罪的追诉期限应当从此时开始计算。而在2015年11月27日，检察机关在已经发现基本犯罪事实的情况下，已对原崇明县农机管理部门有关工作人员涉嫌滥用职权犯罪一案立案侦查。综上，从本案危害结果发生之日起至侦查机关立案侦查之日止，尚未超出5年的时间范围，故本案尚未超出追诉期限。被告人施艇的辩护人的辩护意见于法无据，不予采纳。

崇明县法院认为，被告人施艇的行为已构成滥用职权罪。施艇在犯罪后能自动投案并如实供述自己的罪行，到案后认罪态度较好，并以个人财产弥补了其滥用职权行为所造成的国家损失，具有积极的悔罪表现。据此，判处被告人施艇犯滥用职权罪，免予刑事处罚。

一审判决后，被告人没有提出上诉，公诉机关没有抗诉，判决已发生法律效力。
【评析】

上的追诉时效是指刑法所规定的可以追究犯罪人刑事责任的最长期限，[1]即当犯罪行为经过一定的期限后，便可不被法律追究。追诉时效制度为国家公权力设定了时间上的界限，为保护犯罪嫌疑人合法权利、限制公权力的肆意行使提供了保障，同时也保证了将有限的司法资源投入到最需要处理的案件中去，一定程度上实现了司法资源的合理配置。从这一点上来说，追诉时效制度的价值主要在于实现国家刑罚权与犯罪人自由之间的平衡。追诉期限届满后，被告人的犯罪行为便不应再被追诉，即使犯罪嫌疑人、被告人不提出时效辩护，侦查、起诉及审判部门也应依职权主动适用追诉时效制度，作出撤销案件、不起诉或者终止审理的处理。换言之，追诉期限届满将产生国家刑罚权绝对消灭的法律效果。[2]因此，准确理解和把握追诉时效制度相关问题，不但关系到国家刑罚权能否正确行使，更直接关系到犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，必须引起足够关注。

我国刑法第八十七条至第八十九条分别就追诉时效制度各方面作了较为原则性的规定。第八十七条规定，犯罪经过下列期限不再追诉：(一)法定最高刑为不满5年的，经过5年；(二)法定最高刑为5年以上不满10年有期徒刑的，经过10年；(三)法定最高刑为10年以上有期徒刑的，经过15年；(四)法定最高刑为、的，经过20年。如果20年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。第八十九条规定，追诉期限罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算。刑法的规定看似清晰明确，但在具体适用过程中也暴露出很多问题，存在很多争议。

例如在本案中，控辩双方的争议焦点表面上看仅仅是被告人施艇的犯罪行为有没有超过5年的法定追诉期限，但若进一步分析，不难发现，控辩双方实质上的争议焦点有二：一是被告人施艇渎职犯罪行为的追诉期限应当从何时起算，也即本案追诉期限的起算点。二是追诉期限应到何时停止计算，也即本案追诉期限的截止点。笔者将围绕上述控辩双方的争议焦点，分两方面展开论述。

一、以危害结果为条件的渎职犯罪追诉期限的起算点——最后一个危害结果发生之日

刑法第八十九条规定，追诉期限从犯罪之日起计算。关于犯罪之日的含义，司法实践中存在犯罪成立之日、犯罪行为实施之日、犯罪行为发生之日、犯罪行为完成之日等不同理解。追诉时效是为了限制国家公权力的肆意行使，为犯罪人回归社会提供一种理性的制度保障，“当时间已经逐渐地改变罪犯的道德，并使其成为有益和适用于社会的人时，刑罚的目的就停止作用了”。[3]笔者认为，追诉时效制度针对的应当是具有严重社会危害性的犯罪行为，而非一般违法行为。从这个意义上讲，应将犯罪之日理解为犯罪成立之日，即犯罪行为符合全部构成要件之日。反之，如果将犯罪之日理解为犯罪行为实施之日或者犯罪行为完成之日，则可能因为缺少必备的构成要件，把尚不构成犯罪而仅构成一般违法行为的实施时间作为追诉期限的起点，导致追诉期限被提前计算，存在放纵犯罪之虞。

同理，以危害结果为条件的渎职犯罪追诉期限的起算点，亦应当为该类犯罪的成立之日。然而与犯罪行为实施终了犯罪结果即告发生的犯罪行为不同，我国刑法规定的渎职犯罪的危害后果通常具有滞后性，一些渎职犯罪的危害结果甚至在渎职行为实施多年之后才发生。这在刑法理论上被称为隔时犯，即犯罪的实行行为和犯罪的危害结果之间存在时间上的间隔。对于此类以犯罪结果为成立条件的渎职犯罪而言，犯罪结果往往是符合犯罪构成要件的最后一块拼图，危害结果的发生与否决定着能否被认定为犯罪。故而，危害结果发生之日即是渎职犯罪成立之日，同时也就是此类犯罪追诉期限的起算时间。相反，若将渎职行为实施之日或完成之日作为追诉时效的起算点，不但有违刑法第八十九条规定的立法原意，而且待危害结果真正发生时，往往可能因已过追诉时效而不能追究刑事责任，导致对犯罪分子的放纵，显然有违常理。因此，为防止因追诉期限计算不当而轻纵犯罪，最高人民法院《关于办理渎职刑事案件具体应用法律若干问题的解释(一)》第6条规定，以危害结果为条件的渎职犯罪的追诉期限，从危害结果发生之日起计算；有数个危害结果的，从最后一个危害结果发生之日起计算。

本案中，辩护人关于施艇渎职犯罪追诉期限起算时间为2010年5月的意见于法无据。2010年5月，被告人施艇虽最后一次滥用职权与不符合购机对象条件的魏飞签订了农业机械购置补贴协议，但是其滥用职权行为的最后一个危害结果直至2010年12月20日、21日当年度国家财政补贴资金汇入昊燊公司账户方才发生。至此，施艇滥用职权行为的危害后果全部发生，其滥用职权行为符合犯罪构成要件，构成滥用职权罪，追诉期限应从该日起算。

二、以危害结果为条件的渎职犯罪追诉期限的截止点——对犯罪立案侦查之时
(一)立案侦查之日而非提起公诉之日、审判之日

相比于刑法第八十九条对追诉期限起算点的明确规定，刑法中关于追诉期限的截止点则缺乏明确的规定。实践中存在三种不同的观点：一是认为追诉应当理解为提起公诉，即追诉期限应当计算至检察机关将犯罪行为提起公诉时止；二是认为追诉不只是起诉的含义，而是包含侦查、起诉、审判的全过程，故应当理解为追究刑事责任，即计算至法院审判之日止；三是认为追诉期限应当计算到刑事立案之日止。

笔者同意第三种观点。追诉时效中的追诉从实体意义上说，意指追究刑事责任，从程序意义上说，则是指司法机关依法进行的包括立案、侦查、起诉、审判在内的追究犯罪人刑事责任的一系列活动。犯罪行为因被当事人报案、控告、举报等原因而败露，公安机关、人民检察院、人民法院认为有犯罪事实且需要追究刑事责任时，应当依法立案。因此，在对犯罪事实立案时，已经意味着国家司法机关对犯罪行为启动了追诉程序，追诉期限不应再继续计算。因此，只要刑事立案之日尚在犯罪行为的追诉期限内，就不能认定超过了追诉期限。

相反，若认同上述第一、二种观点，将提起公诉之日或审判之日作为追诉期限的截止点，那么极有可能在办案过程中因变更强制措施、补充侦查、延期审理等程序性事项导致办案期限延长，进而导致大量在立案时尚未超出追诉期限的案件在提起公诉前或审判之前追诉期限届满，以致无法追究刑事责任，放纵犯罪分子，造成实体不公，同时亦会给司法人员留下较大的懒政惰政、徇私枉法的空间，有违追诉时效制度的初衷。

从本质上讲，上述分歧涉及追诉时效制度两种价值之间的平衡：公权力的及时行使以实现国家刑罚权和对犯罪人的自由保障。笔者认为，将立案侦查之日作为追诉期限的截止日，亦有利于较好地实现二者的协调统一：一方面可以对那些超过法定追诉期限而尚未被发现、未被立案侦查的犯罪不予追究刑事责任，使国家刑罚权在超过一定期限后归于消灭，从法律上认可那些经过一定时间未再犯罪的人已经进行了自我改造，无需再动用国家刑罚予以教育改造；另一方面，又能够促使公权力的及时行使，督促侦查机关在立案侦查后及时组织侦查力量，动用侦查手段进行侦查，提高侦破效率，依法打击刑事犯罪，同时亦可避免发生将提起公诉之日等视为追诉期限截止日可能引起的前述弊端。

(二)立案侦查既包括对犯罪事实立案也包括对犯罪嫌疑人立案

承上所述，本案中追诉期限从2010年12月21日起算已无疑义，那么判定追诉期限是否超过法定的5年期限，则牵涉到追诉期限计算的截止点问题。本案中，根据检察机关出具的案发经过、立案决定书等材料反映，检察机关在其他渎职犯罪的侦办过程中，发现本案相关犯罪线索，于2015年10月15日开始初查，并于同年11月27日决定对县农机管理部门工作人员涉嫌滥用职权罪一案立案侦查。同年12月15日，检察机关找到被告人施艇，并制作了询问笔录，施艇在笔录中对滥用职权的事实基本予以供认。后经进一步侦查，检察机关于2016年1月15日通知施艇到案，施艇如实供述了本案犯罪事实。同日，检察机关确定施艇为本案犯罪嫌疑人，并对其采取强制措施。

辩护人认为，检察机关虽于2015年11月即对滥用职权案立案侦查，但于2016年1月才确定施艇为本案犯罪嫌疑人并采取强制措施，追诉期限截至此时已逾5年，超过了法定追诉期限。其辩护意见的核心是计算追诉期限应截至侦查机关对犯罪嫌疑人立案侦查之日。

以辩护人为代表的这种观点认为，刑法第八十八条第一款规定的立案侦查应当是已经发现了犯罪嫌疑人情况下的立案，即所谓对人立案。仅有犯罪事实而立案的，不属于这里所称的立案，否则，就会导致案件事实一旦被发现，就不适用追诉时效制度，失去了规定追诉时效的意义。本案中从最后一个犯罪结果发生到锁定施艇为犯罪嫌疑人已经超过5年时间(2010年12月21日至2016年1月15日)，故本案应当认定为超出法定追诉期限，不予追究刑事责任。

另一种观点认为，立案侦查既包括对犯罪嫌疑人立案，也包括对犯罪事实立案，即所谓对事立案。第一百一十条规定，公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。由此可以得出立案侦查既可以对犯罪事实立案侦查查明犯罪嫌疑人，也可以对犯罪嫌疑人立案侦查查明其犯罪事实。刑法并未对第八十八条中的立案侦查作出特别的规定，因此认为立案侦查仅指对人立案并无法律依据。本案中，在2015年11月27日，检察机关根据相关线索已经基本锁定农机管理站主要负责人(共3人)为本案犯罪嫌疑人，但不能确定具体哪一名。因发现可能超过追诉期限，故决定对事立案。对事立案的方式表明司法机关已经发现犯罪事实和结果，应当将其视为追诉期限的截止日，不应再受追诉期限的限制，故本案未超出法定追诉期限(2010年12月21日至2015年11月27日)。

笔者同意后一种观点。在刑事诉讼程序中，立案是指司法机关审查材料，初步判明具有犯罪事实和应当追究刑事责任后，立为刑事案件的一项活动，具有严格条件限制。如上所述，刑事立案本身就是一种进入刑事追究的追诉活动，说明司法机关已经启动了法律追究程序，所以立案后的案件应当不再受追诉时效的限制。否则对于因发现犯罪事实而立案，但是在立案后没有及时侦破发现犯罪嫌疑人而被搁置的案件，如果因为在过了追诉期后才侦破就不能再进行追诉的话，就会放纵犯罪，也会给侦查人员留下权力寻租、徇私枉法、玩忽职守的空间。反过来说，如果不将针对犯罪事实立案视为追诉时效的截止点，导致在立案后还有可能因为超过追诉时效而不被追究刑事责任的话，那么针对犯罪事实的立案究竟是不是司法机关进行刑事追究的起点呢？答案似乎是否定的，而这与刑事诉讼法的规定精神相悖，容易引起争议和混淆，并不可取。

综上所述，笔者认为，追诉时效制度应当适用于犯罪事实和犯罪嫌疑人均未被司法机关发现并立案的情况，当犯罪行为经过一定的法定期限后，不再受法律追究。如果司法机关已经对人或者对事立案侦查，那么便不应再受追诉期限的限制。本案中，检察机关在2015年11月27日已对原崇明县农机管理站负责人员涉嫌滥用职权犯罪进行立案侦查，且已将犯罪嫌疑人范围缩小至3人，此时犯罪行为已不再受追诉期限的限制。否则，如果一味要求司法机关锁定到犯罪嫌疑人才停止计算追诉期限，则对追诉期限的理解过于局限，且对司法机关的侦查要求过于苛刻，不利于打击犯罪。法院在准确把握追诉期限有关规定和追诉时效制度价值的情况下，不认定本案超出追诉期限，依法追究被告人施艇相应的刑事责任，实现了促使国家刑罚权及时行使和犯罪人自由保障之间的和谐统一。