《最高人民检察院关于加强新时代未成年人检察工作的意见》理解与适用

为充分发挥检察职能作用，进一步推进新时代未成年人全面综合司法保护，最高人民检察院于2020年4月21日发布了《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》（以下简称《意见》）。为便于正确理解和适用有关规定，现将有关情况说明如下。

一、起草背景及过程

我国未成年人检察（以下简称“未检”）工作经过30多年发展，取得令人瞩目的成绩，在保障未成年人健康成长、促进社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。最高人民检察院在内设机构改革中设立第九检察厅，专门负责未成年人检察工作。当前未成年人保护形势严峻复杂，涉及未成年人的犯罪多发高发，重大、恶性案件时有发生，严重危害未成年人健康成长。新时代未检工作在未成年人国家保护大格局中具有特殊重要的责任、地位，职责任务更加繁重，主导责任更加明确，必须下大力气进一步抓实、抓好。与此同时，未检工作在司法理念、专业能力、办案效果、机制创新、监督力度等方面还存在很多突出问题，与新时代新要求相比尚存在较大差距，亟须研究提出引领和推动新时代未检工作的具体意见。

基于上述考虑，2019年10月，我们在组织筹备全国检察机关未成年人检察工作会议时，便考虑研究加强和改进未检工作的意见建议，并成立专班着手本意见的起草工作。经过系统梳理总结，深入研究讨论，反复征求意见，多次提炼修改，形成征求意见稿，于2020年2月书面征求了最高人民法院、教育部、公安部、民政部、司法部、共青团中央、全国妇联等7部门意见。后对各部门反馈意见建议坚持“能吸收的尽量吸收”原则，作了最后修改完善，最终形成《意见》，报经院领导批准后下发各地检察机关贯彻执行。

二、总体思路和基本原则

《意见》着眼于未成年人保护面临的新形势新任务，以指导和推动当前及今后一个时期的未检工作为目标，以贯彻落实全国未检会各项部署要求为主线，基本涵盖了未检各项重点工作和工作的主要方面，进一步推动解决各地未检工作发展不平衡、不充分问题，更好地维护未成年人合法权益，促进未成年人保护社会治理体系和治理能力现代化。

《意见》在总结过去经验的基础上，提出了加强新时代未检工作必须遵循的几项基本原则。一是坚持党的绝对领导，并自觉贯穿未检工作全过程，立足法律监督职能和承上启下诉讼地位，积极充分履职，推动未成年人司法发展进步，实现讲政治、顾大局与讲法治、促保护的统一。二是坚持以人民为中心的发展理念，聚焦人民群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题，加大对未成年人检察供给侧结构性改革的力度，进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。三是坚持遵循未成年人司法规律，以未成年人最大利益理念为指引，实行办案、监督、预防、教育并重，保护、教育、管束有机统一，持续推进未成年人双向、综合、全面司法保护，进一步提升未检工作品质与效果。四是坚持标本兼治，结合办案推动解决未成年人案件背后的社会问题，坚持督导而不替代，助推各职能部门积极履职，形成未成年人保护大格局。五是坚持创新发展，按照“未成年人检察工作没有止境”的要求，推动顶层设计与基层首创相结合，全面推进理论创新、实践创新、制度创新，使未检工作持续迸发生机活力。

三、主要内容

《意见》共分为九部分：第一部分主要分析形势任务、研究提出新时代未检工作的总体思路、基本原则；第二至第八部分围绕发挥未检职能作用，从惩治侵害未成年人犯罪、惩戒和帮教罪错未成年人、未检业务统一集中办理、未成年人保护社会治理、未成年人法治宣传教育、未检专业化规范化社会化建设等方面作出了具体部署；第九部分主要对加强未检工作的组织领导提出要求。

（一）关于惩治侵害未成年人犯罪

打击侵害未成年人犯罪、保护救助未成年被害人，是未检工作的重要内容，是双向保护原则的重要体现。《意见》在该部分主要包含四方面内容：一是明确打击重点。毫不动摇地把维护国家政治安全摆在首位，以零容忍态度打击敌对势力通过灌输极端思想等方式同我们争夺下一代。同时，针对扫黑除恶专项斗争中暴露出的成年人拉拢、迫使未成年人参与犯罪组织等问题，提出应突出打击、从严追诉，确保这一特殊检察政策落地落实。，二是强化刑事诉讼监督。坚持“在办案中监督、在监督中办案”的理念，近年来检察机关对性侵害未成年人案件提出抗诉，并获改判案件较多，因而提出重点监督对性侵害未成年人案件有案不立、立而不侦、有罪不究、以罚代刑等问题。同时，推进涉及未成年人案件刑事审判监督、刑罚执行监督，确保罚当其罪、执行到位。三是建立专门机制。实践证明，提前介入性侵害案件，对于固定证据、打击犯罪具有重要意义。为此，要求各地加强与公安机关的沟通，努力实现性侵害未成年人案件提前介入、询问被害人同步录音录像全覆盖。同时，针对因询问方式不当导致取证质量不高、放纵犯罪，或者反复询问造成“二次伤害”等问题，浙江、上海、重庆等地检察机关探索建立了“一站式”取证、救助办案机制，取得良好效果。《意见》对该制度进行了推广，提出2020年底前各地市（州）至少建立一处集未成年被害人接受询问、生物样本提取、身体检查、心理疏导等于一体的“一站式”办案场所。四是加强司法救助。2018年，最高人民检察院专门下发了《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》。2019年，检察机关共向4306名未成年被害人及其家庭等发放救助金6200余万元，及时送去了司法的温暖。但与人民群众的实际需要相比，我们还存在不小差距。为此，《意见》提出要加大对未成年被害人的司法救助力度，重点加强对孤儿、农村留守儿童、困境儿童、事实无人抚养儿童及进城务工人员子女等特殊被害人群体的关爱救助，协调职能部门，借助社会力量，提供身心康复、生活安置、复学就业、法律支持等多元综合救助，帮助被害人及其家庭摆脱困境，恢复正常。

（二）关于教育挽救罪错未成年人

这里之所以用罪错未成年人而未用涉罪未成年人这一表述，是因为罪错未成年人的范围更广，还包括具有严重不良行为、未达刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人。关注点不仅仅在犯罪人，这也是未检与传统刑事检察的重要区别之一。对此，《意见》主要提出五点：一是明确基本原则。对违法犯罪的未成年人实行“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，是未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的明确规定和基本要求，必须始终坚持。但也要认识到，对未成年人进行特殊保护、优先保护，并不意味着单纯的保护，更不是一味的纵容。对于主观恶性不大、犯罪情节较轻的未成年人，能够宽缓的要尽量从宽到位，尽可能给他们一个改过自新的机会；而对于严重犯罪的未成年人，该捕的要捕、该诉的要诉。这既是体现法律惩治与教育功能的客观需要，也是维护司法公正和社会秩序的内在要求。二是提出落实特殊检察制度的要求。比如，针对附条件不起诉适用率整体偏低的现实情况，提出要准确把握附条件不起诉的意义和价值，对符合条件的未成年积极适用，确保适用比例不断提高。三是扩大认罪认罚从宽制度的适用。在未检工作中落实认罪认罚从宽制度高度契合未成年人刑事政策，更能实现少捕慎诉少监禁，更有利于做好教育感化挽救工作。根据检察机关认罪认罚整体适用情况及未检案件适用空间大的特点，提出自2020年开始，未成年人犯罪案件认罪认罚从宽制度总体适用率达到80%以上。四是加强帮教机制建设。要求对涉罪未成年人，不论如何处理，都要积极开展帮教，既防止不教而宽，也避免不教而罚。针对对附条件不起诉未成年人考察帮教较多，而对其他诉讼环节帮教较少，对本地涉罪未成年人帮教较多，而对流动涉罪未成年人帮教效果难以保障等问题，《意见》提出要延伸开展不捕、相对不起诉后的跟踪帮教，建立流动涉罪未成年人帮教异地协作机制，把帮教贯穿刑事案件办理全过程。五是提出完善罪错未成年人教育矫治的路径。此前，最高人民检察院印发的《2018—2022年检察改革工作规划》已就完善分级干预制度作出相应规划，在此基础上，《意见》结合各地探索实践进行了完善，并提出以贯彻落实《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》为抓手，积极推动解决招生对象、入学程序、效果评估等方面的难题，探索建立检察机关与专门学校的工作衔接机制，把保护、教育、管束落到实处。

（三）关于未检业务统一集中办理工作

2018年1月，最高人民检察院在北京等地部署开展未成年人刑事执行、民事行政检察业务统一由未检部门办理试点工作。各试点地区积极探索，办理了一批典型案件，积累了较为丰富的试点经验。考虑到《意见》是站在长远的角度，试点工作将随着探索经验、做法的不断丰富、成熟而全面推开，因此，这一部分的标题没有再提试点工作，而以未检业务统一集中办理工作改革来代替，并从四个方面进行了部署。一是发挥统一集中办理特色与优势。未成年人刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察业务由未检部门统一集中办理是实现未成年人综合司法保护的客观需要。需要注意的是，很多未成年人民事、行政、公益诉讼案件线索与刑事案件紧密相连。这就需要注意从未成年人刑事案件中发现线索，发挥与传统未成年人刑事检察工作紧密相连的优势，更好地维护未成年人合法权益。二是突出工作重点。试点工作内容很多，且工作量主要分布在基层，基层检察院人员的时间、精力都有限，要结合本地实际，抓好几项重点试点工作。需要特别指出的是，《人民检察院刑事诉讼规则》明确规定涉及未成年人的刑事执行检察工作由未检部门负责，因此，该项工作已经不属于试点内容，是各级检察院都要开展的工作，但因与当前试点工作联系紧密，因此，就没有再单独分开。此外，该部分通过列举的方式对公益诉讼作出专门规定。一方面，在现阶段聚焦侵害未成年人的重点领域开展探索，有利于发挥集中力量办大事的优势；另一方面，列举的内容既包括已有明确规定的食品药品安全领域，也包括烟酒销售等探索开展的领域，还包括网络信息传播等相对新的领域，这也是对“积极、稳妥”开展“等外”探索政策的贯彻落实。三是有序推进。检察机关涉未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件原则上可由未检部门统一集中办理，没有提出一律由未检部门办理，主要考虑到有的地方未检人员、经验相对较少，短时间难以独立完成相关刑事、民事、行政、公益诉讼案件办理任务，需要循序渐进。但集中办理是基本要求和努力方向。《意见》提出，争取自2021年起，未检业务统一集中办理工作在全国检察机关全面推开。四是完善机制。试点工作既涉及检察机关内部的分工协作，也需要相关部门的沟通配合，这就需要建立相关的协作配合机制。在征求意见过程中，有的单位也提出，在条件成熟时，联合出台统一集中办理未成年人案件的指导意见。我们认为该建议非常有道理，故及时将该建议予以吸收。

（四）关于未成年人保护社会治理

党的十九届四中全会就推动国家治理体系和治理能力现代化作出战略部署，未成年人保护社会治理是其中的重要方面，面临新的任务和要求。对此，《意见》提出，一是持续抓好“一号检察建议”监督落实。始终抓住“一号检察建议”这个“杠杆”“牵引”不放松，督导落实再落实，努力抓出更大成效。二是完善惩防侵害未成年人犯罪机制建设。为推动解决侵害未成年人案件发现难、发现晚以及性侵害未成年人重犯比例高等问题，在总结推广上海、湖北、重庆等地经验的基础上，《意见》提出，要全面推行侵害未成年人案件强制报告和入职查询制度，构筑未成年人健康成长的“防火墙”。2019年最高人民检察院在12309检察服务中心建立了未成年人司法保护专区，但“建设不是目的，用好是王道”。对此，《意见》提出，要规范办理流程，严格执行“七日内回复、三个月答复”规定，不断完善功能、更新方式，确保事事有着落、件件有回音，并逐步构建起上下一体、协作联动、及时有效的工作格局。三是加大力度维护未成年人权益。近年来，不少地方发布了未成年人检察工作白皮书，对促进当地社会治理发挥了重要作用。为此，《意见》明确提出，要适时发布未成年人检察工作白皮书推动白皮书工作制度化、常态化。

（五）关于未成年人法治宣传教育

加强未成年人法治宣传教育，是落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的重要内容。对此，《意见》从三个方面提出了要求：一是继续加强检察官兼任法治副校长工作。截至目前，全国共有3万余名检察官担任法治副校长。《意见》提出，争取2020年底前，实现院领导与未检工作人员担任法治副校长全覆盖。未检工作人员不仅包括未检检察官，还包括检察官助理、书记员，都是担任法治副校长的主体。二是常态化开展“法治进校园”活动。此前，最高人民检察院联合教育部开展了为期三年的“法治进校园”全国巡讲活动。2019年6月，在活动结束之际，又开展了为期半年的“法治进校园走进三区三州”活动，此举也拉开了“法治进校园”常态化的序幕。在两次巡讲活动中，“法治进校园”全国巡讲团都发挥了重要作用。对此，《意见》专门明确，要充分发挥“法治进校园”全国巡讲团作用，适时开展专项巡讲活动。要推进“法治进校园”常态化、制度化，适时联合教育部出台“法治进校园”工作意见。三是丰富未成年人法治教育内容。近年来，各地检察机关探索开展了形式多样的未成年人法治教育活动，取得了良好效果。其中，最高人民检察院联合中央广播电视总台推出的《守护明天》大型未成年人法治节目，已经录制播出三季，收视率连创新高。为此，《意见》提出，要持续做好这个节目，拓展节目选题、创新讲述方式、丰富讲述内容，打造特色品牌。

（六）关于未检专业化规范化建设

未检作为一项相对年轻的检察业务，专业化是基本方向，规范化是内在要求。对此，《意见》作出如下规定：一是加强未检组织体系建设。省会城市、较大城市的检察院要设立独立的未检机构，这也是全国未检会提出的硬性要求。对于没有专设未检机构的检察院，要设立专门的未检办案组或者独任检察官。未检办案组对内实行单独考核管理，对外可以“未成年人检察工作办公室”名义开展工作。需要特别指出的是，对内单独考核，有利于保持未检工作的专业性和相对独立性。这是对各地反映未检办案组与其他办案组一同考核，影响未检特殊制度落实和教育挽救效果的积极回应。同时，未检工作需要社会的广泛支持，与相关部门、单位联系较多，为了便于开展工作，在符合改革政策要求的情况下，有的地方保留或者新设立了“未成年人检察工作办公室”，以这一名义对外开展相关协调、配合工作，取得良好效果。《意见》采纳了该建议。特别需要指出的是，当前未成年人保护法、预防未成年人犯罪法正在修订中，通过后将赋予未检部门更多任务。未检业务集中统一办理工作还在试点阶段，全面推开后，未检部门工作量将明显增加。为此，《意见》专门提出，各地特别是基层检察院可以根据实际需要对未检人员配备、办案机构等进行适当调整。二是强化未检业务管理。在以往“捕、诉、监、防”四位一体的基础上，结合近年来各地工作实践经验，《意见》提出，深化“捕、诉、监、防、教”五位一体的工作机制，增加了一个“教”字，即教育挽救。明确同一案件的审查逮捕、审查起诉、法律监督、犯罪预防、教育挽救工作依法由同一检察官办案组或者独任检察官负责。关于受案范围，此前最高人民检察院《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》《未成年人刑事检察工作指引（试行）》等已经规定将侵害未成年人犯罪相关案件纳入未检部门受案范围，但由于规定不够明确具体，各地执行不一，甚至存在受案范围五花八门的情况。为解决这一问题，《意见》明确提出，所有未成年人犯罪案件、侵害未成年人犯罪案件原则上统一由未检部门或未检办案组办理，之所以规定“原则上”，而没有规定“一律”，主要考虑涉未成年人案件的复杂性。例如，有的涉案人数众多，仅有极个别未成年人涉案，但又不宜分案，这样的案件就可以交由其他检察部门办理，在此过程中注意对未成年人权益的特殊保护即可。需要说明的是，一些地方结合本地实际，将大学生犯罪等特殊案件纳入未检部门受案范围，2017年底最高人民检察院下发的《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见（试行）》也作出相应规定。我们认为这是一种有益探索，可以结合实际继续实行。三是加强对涉未成年人案件办理的规范指导。当前，无论是未成年人犯罪，还是侵害未成年人犯罪，特别是一些疑难、复杂类案件，急需相应的规则、标准来指导和规范，如针对性侵害未成年人犯罪，未成年人涉嫌黑恶犯罪、，等等。因此，《意见》明确提出，要准确把握涉未成年人案件的特殊规律，健全疑难复杂案件办理规范或指导意见。“一个案例胜过一打文件。”涉未成年人案件证据审查和法律适用的特殊性，决定了指导性案例具有更强的指导和示范意义。最高人民检察院第十一批指导性案例发布以来，各地依法办理了一大批类似的侵害未成年人犯罪案件。为进一步发挥指导性案例作用，《意见》明确，要建立全国未成年人检察案例库。省级检察院要总结、发布典型案例。

（七）关于未检社会化建设

社会化建设是未检工作的重要支撑，也是区别于其他检察业务的重要特色。对此，《意见》提出，一是加强社会支持体系建设试点工作。2018年初，最高人民检察院与共青团中央会签了《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》。2019年，双方又共同确定在40个地区开展试点工作。下一步，要加强与各级团组织沟通协作，进一步落实协议，完善建设未检社会支持体系的路径和机制。《意见》明确，2021年力争实现社会支持体系在重点地区、重点领域广泛适用。二是促进社会支持体系工作不断规范。一直以来，未检社会支持体系建设在各地探索开展，积累了不少经验，但尚缺少统一的规范和标准。对此，《意见》提出，要会同有关部门，制定全国未成年人司法社工服务指引和评价标准。建立检察机关参与司法社工人才培养机制，吸纳有关方面意见后，将社会调查员、家庭教育指导人员等也纳入培训范围。三是推动建立未成年人司法保护联动机制。为推动研究解决未成年人司法保护中的重大疑难问题，实现信息资源共享、工作有效衔接，《意见》提出，要发挥检察机关承上启下、唯一参与未成年人司法保护全过程的职能定位，联合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青团、妇联、关工委等单位，建立未成年人司法保护联席会议机制。此外，针对当前流动涉罪未成年人占比有所回升的问题，《意见》规定，要加强未成年人观护基地建设，鼓励流动人口较多的地区根据工作需要在社区、企业等建立未成年人观护基地，研究出台检察机关未成年人观护基地建设指导意见，推动实现涉罪未成年人平等保护。

四、需要注意的其他事项

为确保意见得到全面贯彻落实，《意见》专门就加强对未检工作的组织领导提出明确要求。一是更加重视和支持未检工作。要求各级检察院党组将未检工作纳入重要议事日程，制定中长期规划，每年至少听取一次专门工作汇报。这体现了最高人民检察院党组对未检工作的高度重视，将有力促进未检工作长远健康发展。二是加强专业队伍建设。针对近年来未检人才流失严重的问题，《意见》明确提出，对于未检条线的先进模范、全国未检业务竞赛标兵能手、“法治进校园”全国巡讲团成员、《守护明天》主讲人等，尽量留在未检岗位，充分发挥“传帮带”作用。该要求充分体现了保持未检队伍相对稳定的重要性，以促进未成年人特殊司法理念、政策得到有效落实。同时，《意见》还对提高未检干警综合业务能力、强化未检队伍廉洁自律的路径和方法作出了规定。三是重视理论研究和国际交流。针对当前未成年人检察乃至未成年人司法理论研究相对薄弱的问题，《意见》提出，要凝聚法学院校、科研单位研究力量，加强未检基础理论和实务应用研究。《意见》明确提出，要积极借鉴吸收域外先进经验，提升未检工作质效，彰显我国司法文明与进步。四是加强创新和宣传等工作。最高人民检察院曾于2018年、2019年分两批确定65家检察院作为未成年人检察工作创新实践基地，赋予特定创新任务，并召开创新实践基地高级研修班加以推进，取得明显成效。对此，《意见》提出，要高度重视创新对未检工作的特殊引领示范作用，加强对全国未检工作创新实践基地工作的指导、评估、考察，及时进行总结规范，形成可复制的经验，成熟一个，推广一个。针对社会对未成年人案件的广泛关注，《意见》还特别对做好未检宣传工作提出了要求，强调要高度重视未检领域意识形态工作，建立预警、应用和处置机制，并通过各种方式全面介绍检察机关在保护未成年人方面的工作举措及成效，形成良好舆论氛围，促进“本在检察工作”“要在检察文化”“效在检察新闻宣传”的有机统一。

［编辑：王新颖］