更好落实少捕慎诉慎押刑事司法政策

以党的二十大精神为指导,更好落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,对于推动中国刑事司法取得历史性进步,提高人民群众的获得感、幸福感、安全感,促进社会和谐稳定,厚植党的执政根基具有重要意义。

应当坚持以人民为中心的发展思想,以宽严相济刑事政策为指导,全面准确规范推进少捕慎诉慎押刑事司法政策落实,更好保障人权、促进社会治理,厚植党的执政根基。

民惟邦本,本固邦宁。党的二十大报告通篇贯穿以人民为中心的发展思想,体现了真挚的为民情怀。报告指出,“必须坚持人民至上”“坚持以人民为中心的发展思想”“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”,等等。刑事检察工作关系公民人身、财产乃至生命健康权益,关系社会秩序安定和国家长治久安,关系人民群众获得感、幸福感、安全感。学习贯彻党的二十大精神,最根本的就是要牢记初心使命,把以人民为中心的发展思想作为思考谋划各项工作,确立和深化刑事政策的出发点、立足点和落脚点。

党中央确立少捕慎诉慎押刑事司法政策,是习近平法治思想在刑事司法领域的生动实践,充分体现了以人民为中心的发展思想,体现了宪法尊重和保障人权的新时代要求。以党的二十大精神为指导,更好落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,对于推动中国刑事司法取得历史性进步,提高人民群众的获得感、幸福感、安全感,促进社会和谐稳定,厚植党的执政根基具有重要意义。

坚持以人民为中心的发展思想,深刻理解少捕慎诉慎押刑事司法政策时代意义

党的十八大以来,伴随司法责任制改革、以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等一系列改革,刑事检察工作中一贯坚持的原则理念,如坚持党的绝对领导,坚持法治理念、依法独立办案,坚持惩治犯罪和保障人权相统一等,在新时代得到进一步深化。与此同时,近年来,检察机关以大力推进实施认罪认罚从宽制度为带动,促进形成了一系列具有鲜明时代特征的创新理念,如少捕慎诉慎押、法理情相融合等等。这些理念各具内涵,相互融通、相辅相成,在实践中发挥了重要的指导作用。特别是少捕慎诉慎押,从检察司法理念上升为党的刑事司法政策,更具理论与实践意义,更好适应了时代发展的新要求。

改革开放40多年来,我们党领导人民创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。伴随经济社会快速发展,特别是新时代的伟大变革,社会主要矛盾变化,人民群众在民主、法治、公平、正义等方面有了内涵更丰富、水平更高的需求,这其中就包括对于刑事诉讼中尊重和保障人权的更高要求。尤其是,进入新世纪以来,刑事犯罪结构的深刻变化,决定了捕、诉、押政策需要作出相应调整。一方面,刑事犯罪总量二十年来翻了两倍多,而抢劫、杀人等严重暴力犯罪持续下降,起诉人数从1999年的16.2万人降至2021年的5.9万人;轻微刑事犯罪占比大幅攀升,判处三年以下刑罚的案件占比从1999年的54.6%上升至2021年的80.4%,加上检察机关的不起诉案件,整体上轻罪案件占比更高。与此同时,认罪认罚从宽制度的适用成为刑事诉讼新常态,认罪认罚案件占比已达85%以上。另一方面,随着社会发展,许多矛盾纠纷以犯罪的形式进入司法领域,危害经济社会管理秩序类的法定犯数量大幅上升,刑罚治理的范围越来越广泛、类型越来越多样,体现为立法上的积极主义趋向。与暴力伤害、抢劫、强奸等自然犯相比,法定犯大多主观恶性、社会危险性较小,定罪依据以客观证据为主,对口供的需求减弱,采取非羁押强制措施对办案的影响较小。同时,随着社会治理快速发展,基层治理水平的提高有助于加强人员管理,为“少捕慎押”提供了基础保障;公安机关侦查技术水平提升,带来侦查方式的变革,查处犯罪效果明显,为“少捕慎押”提供了法治保障。大多数刑事案件中,逮捕、羁押、起诉的必要性不再是理所当然的事情,很多案件不逮捕、不羁押也能保障诉讼,有些案件不起诉也能实现惩罚、教育、挽救的效果,以往忽视羁押合理性和起诉必要性的“全押”“全诉”的追诉模式,与宪法法律尊重和保障人权的精神,与国家治理现代化的要求,已经明显不相适应,需要重新审视。正是基于这样的客观实际与时代背景,加之2019年以来认罪认罚从宽制度全面适用对刑事司法政策导向产生的重大影响,最高检于2020年初提出少捕慎诉慎押检察司法理念;中央全面依法治国委员会先后于2021年、2022年在有关文件中就落实少捕慎诉慎押刑事司法政策作出部署;其间,中央政法委在有关重要会议上对贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策提出要求。

少捕慎诉慎押从检察司法理念上升为党的刑事司法政策,虽然只有两三年的时间,但从实践推动看,取得了积极成效,在坚持对重罪案件该捕即捕、从严追诉的同时,对于以轻罪为主的案件充分适用少捕慎诉慎押刑事司法政策。诉前羁押率降幅较大,从20年前的91.4%、2年前的59.3%下降至今年1至9月的28.3%;逮捕质量明显提升,逮捕率从2020年的77%下降至今年1至9月的59.2%,其中无逮捕必要不捕占比由37.9%上升至59.2%;不起诉裁量权行使更加充分,不起诉率从2003年的3.3%、2020年的13.7%、2021年的16.6%,到今年1至9月的25.2%,并落实对被不起诉人予以民事和行政责任追究,在教育挽救的同时让被不起诉人感受到法律的威严。轻罪案件羁押率高,构罪即捕、构罪即诉、一押到底的现象得到明显改善,羁押办案的常态正在逐步扭转,得到社会各界的肯定与支持。

全面准确规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,更好保障人权、促进社会治理

少捕慎诉慎押刑事司法政策在快速推进、快速发展中也暴露出一些问题,主要表现为:政策内涵把握不准,公检法各家认识不够统一,配套制度机制和规范支持保障跟不上,不起诉“后半篇文章”没有做实等等。下一步,应当坚持以人民为中心的发展思想,以宽严相济刑事政策为指导,全面准确规范推进少捕慎诉慎押刑事司法政策落实,更好保障人权、促进社会治理,厚植党的执政根基。

第一,坚持以宽严相济为指导,全面准确把握政策内涵。少捕慎诉慎押决不等于只讲从宽不讲从严,更不是放纵犯罪。应当以宽严相济刑事政策为指导,全面准确把握宽与严的辩证关系,坚持区分情形、区别对待,充分考虑具体案件的危害程度、犯罪情节和社会公众的心理感受,依法当宽则宽、该严则严。全面准确落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,首先要解决好该严则严的问题。对危害国家安全、严重暴力、涉黑涉恶等少数严重犯罪,应当坚持从严从重政策取向,当捕则捕、当诉则诉,从严惩治、严厉打击。其次,对轻罪案件以及其他具有法定从轻、减轻处罚情节的,特别是社会危害不大的初犯、偶犯、过失犯、未成年犯,一般应当体现轻缓的政策取向,坚持可捕可不捕的不捕,可诉可不诉的不诉。需要注意的是,实践中要坚持辩证法、两面论,做到宽与严的有机统一、灵活运用,切不可“一刀切”、简单化机械司法。对于重罪案件中的、胁从犯、罪责较轻的人员,主动认罪认罚、有重大立功表现的,依法可以从宽;对于虽然性质不属重罪,但主观恶性大、情节恶劣的,残害妇女、儿童、老年人、残疾人等弱势群体的,特别是严重影响人民群众安全感的犯罪,则要依法从严追诉。

第二,加强政策落实配套体系建设。少捕慎诉慎押刑事司法政策实施过程中,存在一些需要立法予以支持的环节和问题,应当加强这方面的总结调研,积极提出立法建议,但首要的是做好政策落实的配套体系建设。一是需要司法解释和相关规范的支持。全面准确规范落实少捕慎诉慎押刑事司法政策,需构建配套的规范体系,比如有些需要中央有关政法单位联合出台相关规定,但更多需要检察机关自身加强规范化建设,制定或完善一系列规范文件,如不起诉指导意见,不捕不诉复议复核规定,不起诉检察听证办法,不起诉后行刑衔接办法,等等,以确保少捕慎诉慎押刑事司法政策规范有序推进落实。在规范化建设过程中,需要根据轻重缓急,作出近期、中期和远期安排。比如,随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的落实,不起诉裁量权运用更加充分,既要用足用好不起诉裁量权,又要防止滥用、错误适用;要落实好相对不起诉后非刑罚处罚措施,做好不起诉“后半篇文章”。检察机关作不起诉处理,符合法律规定,符合刑事政策要求,意味着不再追究刑事责任,但的行为毕竟已经触犯了,依法需要承担相应的民事、经济、行政法律责任,如此才能建立起违法犯罪与法律责任的对应关系,才能对犯罪人给予具有相当性的惩戒与必要的警示教育,决不能“不诉了之”。二是积极推动大数据监管,寻求科技支持。近年来,山东、浙江等地通过“电子手环”“非羁码”等大数据和人工智能手段,对非羁押犯罪嫌疑人实施监控,实践效果良好,需进一步探索完善,并适时上升为法律制度,为减少羁押措施的适用提供立法支持。

第三,进一步完善监督制约保障机制。构建科学的内外部监督制约管理机制,健全不捕不诉案件质量监控体系,防范可能存在的廉政风险。一是加大不捕不诉案件检察听证力度。审查逮捕是具有司法属性的检察职能。随着少捕慎诉慎押刑事司法政策的深入推进,大力开展检察听证工作,推动审查逮捕程序诉讼化改造,增加审查逮捕的透明度和公信力,对于确保不捕案件办理质量意义重大,有助于实现中国式刑事司法的现代化。不起诉案件也是如此,不起诉是终结诉讼的一种方式,对拟作不起诉处理的案件进行听证,有助于促进矛盾化解,强化监督制约,提升司法公信力。当然,对不起诉案件,根据案件具体情况,可以进行繁简分流,组织简易听证、集中听证。二是强化不捕不诉案件复议复核制度的制约监督功能,重在转变理念。公安机关对于检察机关不批准逮捕决定和不起诉决定提出复议、复核,是公安机关与检察机关相互制约的体现,也是检察机关内部监督、上级对下级开展层级监督的体现,有利于促进检察权的正确行使。但长期以来,复议复核改变率较低,上级检察院层级监督作用发挥不充分,复议复核制度应有的制约监督作用未能有效发挥。对不起诉复议、复核案件,应当进行阅卷、制作审查报告等实质化审查,必要时进行调查核实。经审查认为不起诉决定确有错误的,应当本着有错必纠、实事求是的原则,依法予以纠正。对不捕不诉复议、复核案件,一般应当组织检察听证。(作者为最高人民检察院检察委员会委员、第一检察厅厅长)