国务院关于《监狱法实施和监狱工作情况》的报告

--2012年4月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

司法部部长吴爱英

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告监狱法实施和监狱工作情况，请予审议。

一、主要工作情况

党中央、全国人大、国务院历来高度重视监狱工作，胡锦涛、吴邦国、温家宝、周永康和王乐泉、孟建柱等中央领导同志多次作出重要指示、批示，全国人大常委会1994年审议通过了《中华人民共和国监狱法》(以下简称监狱法)，有关领导同志经常深入监狱检查指导工作。国务院就贯彻落实监狱法、加强和改进监狱工作制定了一系列政策措施。目前（2012年），全国共有监狱681所，在职监狱人民警察30万名，押犯164万人。近年来，全国监狱系统认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，认真贯彻实施监狱法，坚持“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”的监狱工作方针，坚持依法治监，加强罪犯教育改造，狠抓监狱安全，推进改革发展，为维护国家安全和社会稳定作出了积极贡献。

(一)严格依法做好刑罚执行工作。全国监狱系统认真履行职责，依法做好刑罚执行工作。一是深入学习贯彻实施监狱法。司法部把监狱法列入普法规划，以及司法行政系统干部特别是监狱人民警察教育培训和考试考核的内容。从2007年起，将监狱法公布施行日12月29日确定为“监狱法宣传活动日”，集中宣传有关法律法规。二是健全规章制度。司法部和有关部门制定了执法、管理、教育等方面的规章和规范性文件70多件，各省(区、市)制定规章和规范性文件250多件，基本形成了与监狱法相配套的规章制度体系。三是狠抓规范执法工作。全国监狱系统严格依法对罪犯进行收监执行、分别关押、分类管理、分类教育和刑满释放。针对罪犯减刑、、暂予监外执行等重点领域和关键环节，司法部出台了《监狱提请减刑、假释工作程序规定》，与有关部门联合开展了核查纠正监外执行罪犯脱管漏管专项行动。2005-2008年司法部在全国监狱系统部署开展了为期三年的“规范执法行为、促进执法公正”专项整改活动，2009年组织开展了“规范执法行为、提高执法水平”专题教育实践活动，有力推进了监狱规范执法。四是依法保障罪犯合法权益。全国监狱系统认真落实监狱法规定，切实保障罪犯依法享有辩护、申诉、控告、检举以及通信、会见等权利。司法部制定了《监狱罪犯生活卫生管理办法》，财政部、司法部制定了《在押罪犯伙食、被服实物量标准》，切实保障罪犯必要的物质生活条件。坚持文明执法，出台了《监狱人民警察六条禁令》，严禁体罚、虐待、侮辱、殴打罪犯或指使他人殴打、体罚罪犯，严厉打击牢头狱霸。五是大力加强执法监督。司法部与高检院等单位制定了《关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》，强化驻监检察室对监狱执法工作的日常监督。2009年司法部成立了警务督察委员会，建立健全了警务督察制度，开展经常性督察，及时发现和纠正问题。六是全面推进狱务公开。司法部制定了《关于在监狱系统推行狱务公开的实施意见》，依法公开罪犯的权利、义务及考核、处遇、行政奖罚以及减刑、假释、暂予监外执行的条件、程序和结果等，接受罪犯及其家属和社会的监督。

(二)大力加强罪犯教育改造。近年来，司法部进一步明确监狱工作指导思想，要求把教育改造罪犯作为中心任务，监狱各项工作都要服从服务于教育改造工作。一是健全教育改造制度。司法部通过出台《监狱教育改造工作规定》、《教育改造罪犯纲要》、《关于进一步加强监狱教育改造罪犯工作考核的通知》等文件，明确规定教育改造的目标任务和主要内容，建立了工作体系和质量评估体系。二是积极创新教育改造模式和方式方法。全面推行“5+1+1”(五天劳动教育、一天课堂教育、一天休息)教育改造模式，大力加强对罪犯的思想、法制、文化、管理、劳动教育，广泛开展心理咨询、心理矫治和个别化教育。深入推进监狱(监区)文化建设，大力开展社会帮教，罪犯教育改造质量不断提高。三是大力开展罪犯职业技能培训。建立完善劳动培训制度，提高罪犯适应社会能力。2008年以来，全国监狱系统共完成对125万名罪犯的扫盲和义务教育工作，98．1%的罪犯刑满时获得普法教育合格证，取得职业技术证书的罪犯达到参训总数的77．3%，罪犯回归社会后重新犯罪率保持在较低水平。

(三)持续保持监狱场所安全稳定。近年来，司法部坚持把监狱安全稳定工作作为监狱工作的重要任务，提出了“四无”(无罪犯脱逃、无重大狱内案件、无重大疫情、无重大安全生产事故)工作目标。一是建立完善安全稳定领导责任制和工作机制。把安全稳定作为“硬任务”、“第一责任”，明确要求“一把手”负总责、亲自抓，提出并落实监狱安全稳定防控、排查、应急处置、领导责任“四项机制”，加强人防、物防、技防、联防“四防一体化”建设，与驻监武警部队开展共建、共管、共保安全活动，形成了监狱安全稳定工作机制。二是健全安全稳定制度。司法部制定了《关于加强监狱安全稳定工作的若干规定》、《关于监狱突发事件应急处置的意见》、《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》等文件，每年组织开展全国性安全稳定大检查，集中排查整治安全隐患，及时发现和消除不稳定因素。三是大力加强安全防范设施建设。全国监狱基本完成了AB门建设，建立完善了狱墙周界隔离、多层报警设施和智能化监管系统。四是大力加强监狱内部正规化管理。2011年，司法部在全国监狱系统组织开展了为期一年的规范化管理年活动，查找管理漏洞，制定修改完善各种规章制度2．8万多项，狠抓制度落实，监狱管理水平明显提高。五是大力加强狱内侦查工作。近年来，全国监狱系统按照司法部要求成立了狱内侦查机构，及时排查狱内案件线索，有效防范和打击了狱内犯罪活动。六是切实做好监狱安全生产工作。严格落实罪犯劳动生产项目准入制度，严禁组织罪犯从事有毒、污染、易燃易爆等生产劳动，加快退出煤矿等高危行业。2005年以来，在全国监狱押犯总数持续增加的情况下，监狱安全稳定工作连续创历史最好水平。特别是在四川汶川特大地震灾害和庆祝新中国成立60周年等重大任务中，全国监狱场所没有发生任何重大问题，保持了安全稳定。

(四)深入推进监狱体制改革。2004年，党中央、国务院将监狱体制改革列入司法体制和工作机制改革的重要内容，确立了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的改革目标。2003年经国务院批准，成立了由司法部牵头，中央编办、发展改革委、财政部等16个部门组成的监狱体制改革部际联席会议。2003-2004年，先后在黑龙江等14个省(区、市)开展监狱体制改革试点；2008年，在全国全面实行监狱体制改革。中央财政安排专项资金，对中西部等财政困难地区予以补助；司法部、财政部制定了《监狱基本支出经费标准》，司法部会同有关部门出台了税收减免、化解历史债务、监狱工人加入社会养老保险等配套政策，解决了许多长期困扰监狱工作的老大难问题。司法部成立了监狱体制改革领导小组，加强指导和督促检查。各省(区、市)政府成立了由党委、政府分管负责同志任组长的领导小组，制定改革方案和实施意见，落实配套资金，出台有关政策，协调解决问题。经过努力，改革任务已基本完成，中国特色社会主义监狱体制基本形成。一是全额保障基本实现。建立了以省级财政为主、中央转移支付为辅的经费保障体制，2011年全国监狱系统财政拨款总额比改革前的2002年增长240%左右，财政拨款占监狱经费支出比重达到87．9%，改变了长期以来主要依靠监狱生产收入提供监狱经费的局面。二是监企分开基本实现。建立了监狱党委统一领导下的监管改造和生产经营两套管理体系，明确了监狱企业为改造罪犯服务的性质，建立了监狱和监狱企业协调运行机制。三是收支分开基本实现。建立了监狱执法经费支出和监狱企业生产收入分开运行机制，实现了监狱和监狱企业财务分账核算和管理。四是规范运行制度体系初步形成。建立了以改造人为核心、保障监狱工作规范运行的制度体系，有力促进了监狱刑罚执行和监管改造工作规范运行。

(五)积极实施监狱布局调整。2001年以来，国务院多次对监狱布局调整工作作出部署。2007年，司法部、发展改革委、财政部等部门制定了《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，提出了“布局合理、规模适度、分类科学、功能完善、投资结构合理、管理信息化”的总体要求和主要政策措施。司法部制定了全国监狱布局调整总体规划，会同发展改革委、财政部审查批复了各省(区、市)和新疆生产建设兵团监狱布局调整规划方案，与发展改革委确定了13个监狱布局调整重点省(区)和72个重点项目，在资金和政策上给予重点支持；发展改革委、财政部制定了减免监狱建设有关规费的优惠政策。各省(区、市)普遍成立了由政府有关负责同志担任组长的监狱布局调整领导小组，研究制定规划、实施方案和项目建设计划，并认真组织实施，落实建设资金、土地、减免监狱建设有关规费等优惠政策，监狱设施和功能普遍得到完善，监狱人民警察执法环境和生活条件明显改善。

(六)大力加强监狱信息化建设。按照国务院的部署，司法部在充分调研论证基础上，于2007年制定了全国监狱信息化建设规划，明确指导思想、基本原则、主要目标和建设任务。2010年7月，发展改革委批准了全国监狱信息化一期工程立项。司法部会同发展改革委、财政部落实建设资金，组织专家制定标准，研制开发应用软件。各地按照司法部的部署要求，成立了监狱信息化建设领导小组，制定了建设规划和实施方案，开展罪犯数据信息库、监狱人民警察信息库等建设，建立罪犯信息的网上录入、管理和跨部门共享机制，推动狱政管理、教育改造等业务应用系统建设和使用。近五年，司法部完成了15项业务标准的制定工作，28个省(区、市)监狱管理局完成了省级网络联通，全国70%以上的监狱建立了应急指挥中心、智能报警系统和综合门禁系统，80%以上的监狱建立了视频监控系统，全国监狱系统信息网络平台初步建成，监狱信息化水平明显提高。

(七)大力加强监狱人民警察队伍建设。近年来，司法部始终坚持把队伍建设作为一项根本任务来抓。一是坚持把思想政治建设放在首位。认真组织开展保持共产党员先进性教育、深入学习实践科学发展观、社会主义法治理念教育、创先争优、“发扬传统、坚定信念、执法为民”等主题教育实践活动，坚持不懈地用中国特色社会主义理论体系武装头脑，教育引导广大监狱人民警察始终保持忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色，不断提高思想政治素质。二是大力加强执法能力建设。司法部对全国监狱局长、政委以及监狱长、监狱政委进行了全员集中培训，并通过组织开展执法大培训、岗位大练兵活动，有效提高了监狱人民警察的业务素质和执法能力。三是大力加强管理制度建设。司法部健全了监狱人民警察考录制度、辞退制度、执法质量考评和责任追究制度，出台了《关于进一步加强监狱劳教人民警察队伍建设的意见》、《关于规范监狱劳动教养机关人民警察职务序列的意见》，制定了监狱人民警察队伍建设的五年规划纲要和实施意见。四是大力加强领导班子建设。坚持德才兼备、以德为先的用人标准，选好配强监狱“一把手”，优化领导班子结构；加大监狱长、领导班子成员和关键执法岗位人民警察轮岗交流工作力度，建立并落实了省(区、市)监狱局长、监狱长轮岗交流制度。五是大力加强职业道德建设。司法部制定了监狱人民警察职业道德准则和职业行为规范，并与各级监狱管理机关对执法履职行为开展经常性督察，有效促进了队伍纪律作风和职业道德建设。六是坚持从严治警和从优待警。坚持严格要求、严格管理，司法部制定了《监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法(试行)》、《监狱人民警察六条禁令》、《监狱劳教人民警察执法工作规范用语》等文件，加强对执法管理、行为规范、警容风纪的监督检查，全国监狱系统警风进一步好转。认真落实从优待警各项政策措施，司法部制定了《因公牺牲司法行政系统人民警察特别补助金和特别慰问金发放管理暂行规定》等文件，落实了监狱人民警察特别是基层干警超时工作补助、值勤岗位津贴、法定工作日之外加班补贴等。七是大力加强反腐倡廉建设。以建立健全惩治和预防腐败体系为重点，深入推进监狱系统反腐倡廉建设，严肃查处监狱干警违纪违法案件，近年来监狱干警违法违纪案件持续下降。

监狱工作成绩的取得，是党中央、国务院高度重视、正确领导的结果，是全国人大关心、支持、监督指导的结果，是地方各级党委、人大、政府和有关部门、社会各界大力支持的结果，也凝聚了全国监狱系统广大干警和驻监武警官兵、驻监检察官的心血和汗水。

当前，国际国内形势错综复杂，对监狱工作提出了新的更高要求。与面临的新形势新任务相比，当前监狱工作仍然存在一些困难和问题，维护监狱安全稳定的压力增大，影响制约教育改造工作的因素依然存在，监狱人民警察队伍建设有待进一步加强，监狱法制建设有待进一步完善等。

二、下一步工作措施

做好新形势下监狱工作的总体思路是：全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深入贯彻实施监狱法，认真贯彻落实监狱工作方针，坚持把降低刑满释放人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的“首要标准”，进一步做好罪犯教育改造工作，努力把罪犯改造成为守法公民，继续保持监狱场所安全稳定，进一步深化监狱体制改革、布局调整和信息化建设，进一步加强监狱人民警察队伍建设，大力推进监狱工作发展，为加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定作出积极贡献。

(一)进一步做好罪犯教育改造工作。坚持把教育改造罪犯作为监狱工作的中心任务，认真落实《教育改造罪犯纲要》等制度措施，完善工作体系和质量评估体系，创新教育改造方式方法。会同有关部门研究把罪犯的文化教育纳入教育规划，把罪犯的职业技能培训纳入国家劳动职业技能培训总体规划，鼓励和支持罪犯进行中专、大专、本科等学历教育。进一步改善罪犯的生活、卫生条件，依法保障罪犯合法权益。充分调动学校、单位、社区、家庭等社会各方面力量，广泛开展社会帮教，促进罪犯改造。

(二)继续保持监狱场所安全稳定。切实履行“第一责任”，严格落实安全稳定和安全生产工作制度。全面推行罪犯服刑期间风险评估，根据危险程度，采取相应的关押、管理、教育措施。建立健全安全风险预警机制，加强狱情分析研判。加大狱内侦查工作力度，提高狱内案件侦破和防范能力。进一步加大经费投入，大力加强监狱安防设施建设，重点加强经济欠发达地区监狱物防、技防设施建设，提升监狱安全防范整体水平。

(三)深入推进监狱工作改革发展。深化监狱体制改革，完善落实监狱经费全额保障机制，健全财政支出科目，提高保障标准，建立动态增长机制，加大对经济欠发达地区财政转移支付力度；积极推进监社分开，重点解决好偏远监狱办社会问题。深入推进监狱布局调整，全面实施《监狱建设标准》，推进分级分类建设，完善监狱功能，提高关押能力和安防水平。加快推进信息化建设，切实提高监狱工作信息化水平。结合在全国监狱系统开展的“基层基础建设年”活动，以建好建强监区为重点，大力加强监狱基层基础建设，改善监狱一线干警执法环境和条件。

(四)进一步推进监狱法制建设。加快推进监狱法修订工作，在罪犯收押、假释、暂予监外执行等规定上与修正案(八)和修订后的相衔接。同时，对罪犯服刑期内死亡处理、医疗保险、监狱企业等问题作出具体规定，进一步做好监狱工作配套法规规章制度和政策的完善工作，

(五)进一步加强监狱人民警察队伍建设。进一步加强思想政治建设，深入开展“忠诚、为民、公正、廉洁”政法干警核心价值观主题教育实践活动。进一步加强执法能力建设，在执法中，尤其是在减刑、假释、暂予监外执行等重点环节，严格执行法定程序和标准，自觉接受人大监督、检察机关监督和社会各方面监督。进一步加强班子建设，选好配强监狱领导班子特别是“一把手”，加大年轻干部选拔培养力度，进一步改善班子的年龄结构、知识结构。进一步加强基层和一线工作力量建设，优化调整编制分布结构。进一步落实从优待警政策，改善监狱人民警察政治、经济和生活待遇，帮助解决实际困难。进一步加强反腐倡廉建设，健全长效机制，制定监狱人民警察违法违纪行为处分规定，严肃查处违纪违法行为，确保公正廉洁执法。

全国人大常委会听取和审议国务院关于监狱法实施和监狱工作情况的报告，充分体现了全国人大常委会对监狱工作的高度重视和大力支持，必将有力推进我国监狱工作的发展。我们将按照全国人大常委会的审议意见，进一步加强和改进监狱工作，推动监狱工作不断创新发展，努力提高罪犯教育改造质量，确保监狱场所持续安全稳定，为促进经济社会平稳较快发展、维护社会和谐稳定作出更大的贡献，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开!