协同共治 完善湿地保护司法实践——首批湿地保护公益诉讼典型案例答记者问

党的二十大报告指出，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。湿地作为山水林田湖草沙生命共同体中的一环，具有涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要生态功能，对维护我国生态、粮食和水资源安全都具有重要作用。

近年来，在习近平生态文明思想、习近平法治思想的指引下，湿地司法保护的有益经验不断积累，形成了湿地保护的生动司法实践。11月5日上午，由最高人民检察院第八检察厅指导、武汉大学环境法研究所组织评审的首批湿地保护公益诉讼典型案例在武汉发布。发布会介绍了湿地保护公益诉讼检察工作情况和案例评选过程。武汉大学环境法研究所所长、教授秦天宝，全国人大代表、四川轻化工大学化学与环境工程学院教授符宇航，最高检第八检察厅副厅长邱景辉就相关问题回答了记者提问。

典型案例覆盖地域广类型多样化

秦天宝告诉记者，本次评选出的典型案例主要有两个方面的特点。“首先，在地域上覆盖东北、华北、华中、华南、华东各地区，涉及长江、黄河、珠江、嫩江等流域及海域；违法类型上也较为多元，包含违法侵占、非法矮围、非法狩猎、违法养殖、违法建设、违法开采与固体废物污染等不同类型。其次，入选案例在程序和案由上类型丰富，既包括行政公益诉讼案件，也包括民事公益诉讼案件；行政公益诉讼既包括诉前程序，也包括起诉案例；民事公益诉讼的提起主体既包括检察院，也包括适格的社会组织。”

秦天宝进一步解释称，根据行政诉讼法第25条第4款规定，人民检察院发现在生态环境等领域负有“监督管理职责”的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼不仅可以督促适格行政机关对损害公益的行为依法进行处理，还可以通过诉讼的形式明晰行政机关的监督管理职责，促进依法行政。在湖北省公安县检察院督促保护洪湖湿地生态环境行政公益诉讼案中，涉案公司在洪湖湿地国家级自然保护区内违法建设并排放污水，检察机关通过提起行政公益诉讼，厘清了自然保护区管理部门和地方政府之间的职责权限，明确自然保护区条例与《湖北省湖泊保护条例》设定的行政处罚以及赋予相关行政机关的行政处罚权限均在当地自然保护区管理部门相对集中行使的行政处罚权限之内，即自然保护区管理部门对破坏湿地的违法行为具有相应的“监督管理职责”，这也为地方政府及相关行政机关合法合理开展湿地保护工作提供了司法支撑。

“在环境行政公益诉讼中，诉前程序作为一项独立于诉讼程序的重要程序设计和制度创新，可以有效提高诉讼效率、避免司法资源浪费、优化诉权结构。”秦天宝举例称，在天津市检察院第三分院督促整治天津古海岸与湿地国家级自然保护区违法建设行政公益诉讼案中，存在违法建设的行为。天津市检察院第三分院发出诉前检察建议，并与行政机关召开检察建议整改落实磋商座谈会，专题研究开展整治工作；在后续生态修复整改工作中，持续跟进监督，定期实地查看整改工作进展情况，督促施工单位按期完成修复整改工程，取得良好办案效果。

社会组织和检察机关都是提起民事公益诉讼的法定主体，在保护社会公共利益中都发挥着重要的作用，在实践中已经形成了一种协同联动、互相促进的关系。秦天宝介绍，根据有关司法解释规定，检察机关对拟提起民事公益诉讼的案件应当进行公告，如果公告期内有适格的社会组织决定提起诉讼，检察机关可以支持起诉，对于损害后果严重社会影响较大、社会组织诉讼能力较弱等情形，检察院可以采取提供法律咨询、向法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式支持社会组织起诉。在河南省企业社会责任促进中心诉洛阳市吉利区H养殖专业合作社、关某某、河南省国有M林场破坏湿地生态环境民事公益诉讼案中，由河南省企业社会责任促进中心这一社会组织针对H养殖专业合作社违法养殖排放污水、废气和粪便的行为提起生态环境民事公益诉讼，洛阳市检察院依法支持起诉，充分发挥检察机关职能作用，助力开展协查工作，派员与洛阳、焦作两地的地方政府、生态环境、自然资源、林业、农业农村等行政机关进行对接、达成共识，实现对湿地污染的协同治理，形成生态保护合力。

从个案办理到推动地方立法加强湿地保护

记者注意到，湿地保护法对泥炭沼泽和红树林湿地作出专门条款规定，是湿地保护法的一大亮点，本次评选出的典型案例也体现出对这两种湿地类型的保护。

“泥炭沼泽和红树林湿地具有独特的生态价值。据了解，泥炭沼泽是所有生态系统中最大的长期碳存储地，其碳储量可达全世界的2倍；红树林则是热带亚热带海岸带交错区生产能力最高的湿地生态系统，在净化海水、防风消浪、维持生物多样性与固碳储碳等方面发挥着重要作用。”符宇航告诉记者，湿地保护法中加强了对它们的保护：对于泥炭沼泽，明确禁止在泥炭沼泽湿地开采泥炭或者擅自开采地下水，并加大对开采泥炭违法行为的处罚力度；对于红树林湿地，则作出禁止占用、禁止在红树林湿地挖塘，以及禁止采伐、采挖、移植红树林或者过度采摘红树林种子等一系列规定。本次入选案例中有3例相关案例，分别是吉林省检察机关督促保护莫莫格湿地生态环境行政公益诉讼案、海南省检察院第一分院督促整治红树林自然保护区违法养殖行政公益诉讼案与广东省阳江市阳东区检察院督促整治红树林湿地公园违法养殖行政公益诉讼案。

符宇航介绍，在吉林省检察机关督促保护莫莫格湿地生态环境行政公益诉讼案中，检察机关探索开展公益诉讼，有效遏制盗挖湿地表层黑土的违法行为，但在检察机关开展检察监督“回头看”的过程中，发现破坏湿地的行为仍时有发生，并且行政机关存在职责划分不清、职能交叉等问题，湿地保护亟须在工作机制和立法上予以完善。检察机关向吉林省人大常委会提出立法建议，推动《吉林省黑土地保护条例》这一地方立法的修改完善，加大对盗挖滥挖黑土违法行为的处罚力度，加强林田湖草湿生态一体保护。在海南省检察院第一分院督促整治红树林自然保护区违法养殖行政公益诉讼案中，保护区附近居民砍树围地造塘违法养殖达25年之久，检察机关在向相关职能部门发出检察建议的同时，将检察建议抄送省级主管部门及市县政府，推动政府牵头出台整治方案、相关职能部门联动整改，最终保护区内1000多家传统土塘养殖场陆续被清退，红树林湿地生态系统得到全面修复治理。

推动《湿地公约》落地落实　协同共治做好湿地保护

今年是我国加入《湿地公约》30周年，本次评选出的典型案例也是我国履行公约义务的生动体现。

“我国高度重视推进《湿地公约》在中国的履行。专门制定湿地保护法，与海洋环境保护法、长江保护法、黄河保护法、森林法、草原法等法律相衔接，构建各类湿地的综合保护法律体系，将湿地保护作为‘坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理’‘推行草原森林河流湖泊湿地休养生息’的重要内容，切实加强法治保障。”邱景辉表示。

记者了解到，在山东省检察机关督促保护大河东湿地生态环境行政公益诉讼案中，案件的争议焦点之一在于涉案区域是否为湿地。当时该区域不在国家湿地保护名录内，有关部门据此认为无法按照湿地标准进行生态修复。但根据《湿地公约》第4条，缔约国应设置湿地自然保护区，无论该湿地是否已列入名录，以促进对湿地和水禽的保护，并采取充分措施予以看管。即不在湿地保护名录不等于不是湿地，更不应该放弃保护。检察机关经过多次现场勘查与专家论证，最终确认被建筑废弃物填埋区域的湿地属性，确认理由以及生态修复意见均得到行政机关认可。在当地政府的重视支持下，对具备恢复条件的原有湿地，因地制宜采取水体治理、土地整治、植被恢复、动物保护等措施，增强湿地生态功能和碳汇功能。该案例是在湿地保护法制定实施之前，通过对《湿地公约》第4条的理解适用，确定了涉案区域的湿地属性并进行生态修复，切实履行了国际公约缔约国义务。

“近年来，最高检在每年2月2日世界湿地日开展湿地保护检察公益诉讼专题宣传，加大对《湿地公约》的普法宣传力度。这次专门在《湿地公约》第十四届缔约方大会开幕之际，在武汉发布中国湿地保护公益诉讼典型案例，并组织法学论坛交流互鉴欧洲环保协会推荐的墨西哥、厄瓜多尔、欧盟委员会等国际湿地保护公益诉讼典型案例，也是推动《湿地公约》落地落实的重要举措。”邱景辉解释称，一方面，透过实实在在的司法个案，彰显中国在加强包括湿地保护在内的生态文明建设方面的自信自立自强。另一方面，也表明中国检察机关将持续充分履行公益诉讼检察职能加强湿地保护，并督促、支持有关国家机关、社会组织通过公益诉讼等法治方式协同共治的决心，与《湿地公约》缔约方加强合作交流，胸怀天下，从珍爱湿地做起做好，促进人与自然和谐共生。