滥用职权罪和玩忽职守罪的定罪量刑标准

最高人民检察院于2006年制定的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《立案标准》)对和的立案标准作出了规定。实践中对于《立案标准》能否作为人民法院审理渎职犯罪案件的定罪依据存在疑虑,且《立案标准》未涉及滥用职权罪和玩忽职守罪的加重量刑情节的认定标准。为解决这一问题,《解释》第一条第一款结合当前司法实际,对滥用职权罪和玩忽职守罪的定罪标准即“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”这一结果要件的认定作出了规定,并于第二款明确了加重量刑情节即情节特别严重标准:适用本规定时,需要注意以下几个问题:

1.滥用职权和玩忽职守的定罪量刑标准应否区分。《立案标准》基于滥用职权罪的主观恶性较玩忽职守罪更大的认识,对两者的入罪门槛分别作了规定,其中滥用职权罪的入罪门槛适当低于玩忽职守罪。《解释》对此进行了调整,将滥用职权罪和玩忽职守罪合并规定,并适用相同的定罪量刑标准。其主要考虑是:(1)将滥用职权和玩忽职守并列规定,并配置了完全相同的法定刑,就刑法规定而言,无从得出滥用职权罪重于玩忽职守罪的立法意图;(2)滥用职权同样可以由过失构成,从办案实践看,玩忽职守罪的主观恶性未必就小于滥用职权;(3)滥用职权和玩忽职守的界限模糊,个案办理实践中很难区分;(4)将滥用职权罪的定罪标准由《立案标准》确定的经济损失20万元上提至20万元,符合当前经济社会发展实际。应当注意到,“两高”将2011年刑法第四百零八条之一新规定的食品监管滥用职权、玩忽职守犯罪的罪名统一确定为食品监管,体现了淡化滥用职权与玩忽149职守的不同对于定罪量刑影响作用的司法趋势。同时需要注意,《解释》规定仅涉及滥用职杈罪和玩忽职守罪两个主观方面区分不明显的渎职犯罪定罪量刑标准的统一问题,对于其他故意类渎职犯罪如徇私枉法、私放在押人员等,因主观恶性明显不同,定罪量刑标准可以且有必要适当降低。

2.是否区分直接经济损失和间接经济损失确定不同的定罪量刑标准。《立案标准》区分直接经济损失与间接经济损失,并据此确定了不同的人罪标准。《解释》未再延用《立案标准》区分直接经济损失和间接经济损失分别规定的做法,主要有以下几点考虑:一是《立案标准》有关直接损失是“与行为有直接因果关系”的损失的规定不够准确,损失的直接与间接和因果关系的直接与间接不具有直接对应关系。二是直接经济损失与间接经济损失的认定标准不统一,行政执法与刑事司法不衔接。一方面,一些行政规章对直接经济损失和间接经济损失的规定与《立案标准》确定的标准不一致。例如,《水域污染事故渔业损失计算方法》规定的直接经济损失包括清除污染费和监测部门取证、鉴定等工作的实际费用.为消除、减少环境污染采取的处理、处置以及监测等合理措施而发生的费用;`企业职工伤亡事故经济损失统计标准》规定直接经济损失指因事故造成人身伤亡及善后处理支出的费用和毁坏财产的价值,包括歇工工资、现场抢救费用、清理现场费用等这些规定中的部分直接经济损失,实际上涵括了《立案标准》规定的间接经济损失,即“正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者挽回所造成的损失所支付的各种开支、费用等”。另一方面,在与矿难事故有关的渎职案件中,作为认定经济损失重要依据的事故责任报告往往只是笼统地说明造成多少经济损失,而未对直接经济损失和间接经济损失作出细分。三是间接经济损失的外延不易界定,带有不确定性。渎职危害后果往往会引起连锁反应,造成一连串的损失,在缺乏行之有效的界定标准的情况下,以间接经济损失作为定罪量刑标准有可能影响到案件的公正处理。四是区分直接和间接经济损失确定不同的定罪量刑标准,依据不足。经济损失的认定关键不在于直接还是间接,而在于是否实际发生,直接和间接经济损失的危害性没有叩显差异,且刑法只是笼统规定为渎职致使“公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”。需要强调指出的是,《解释》未区分直接经济损150失和间接经济损失不意味着否定间接经济损失,而是将间接损失有条件地纳入经济损失计算中去。起草过程中有意见认为,将间接筝泽损失作为认定玩忽职守罪“重大损失”的标准不合理,经济损失应仅限于直接损失;只有直接经济损失才能作为定罪的根据,而间接经济损失只能在量刑时适当考虑。我们未采纳该意见,但该意见对经济损失认定的科学性和确定忤的强调,应当予以重视,对于间接经济损失的范围应严格予以限定。据此,《解释》第八条规定,“经济损失”是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时“已经实际造成的财产损失”,包括为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用等。3.经济损失数额标准应否区分损失对象的不同而有所不同。《立案标准》基于个人和单位对财产损失的承受能力不同的观点,对造成“公民个人损失”与“公共财产”的损失数额作了区别规定,如滥用职权造成公民个人财产直接损失达10万元即应追究刑事责任,造成公共财产损失则需达到⒛万元直接经济损失。《解释》未再区分单位和个人规定不同的定罪量刑数额标准.主要有两个方面的考虑:一是不同主体的平等保护要求;二是方便实践操作.以免司法i关在一些同时和单位经济损夫的渎职案件处理中无所适从。

4.不报、迟报、谎报事故情况宜否作为定罪量刑情节。《解释》起草之初将“不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他入不报、迟报、谎报事故情况,致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的”分别规定为滥用职权罪和玩忽职守罪的入罪情节和加重量刑情节。征求意见时有单位提出不同看法:一是不报、迟报、谎报行为本身即属于渎职行为,不宜将之作为其他渎职犯罪的定罪量刑情节;二是不报、迟报、谎报行为是否构成犯罪,仍需视危害结果等情节而定,不报、迟报、谎报行为造成的损失后果较轻的,不宜作为犯罪处理。经研究,我们形成了两个结论性意见:一是不报、迟报、谎报事故情况致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的,可以作为滥用职权罪或者玩忽职守罪的加重量刑情节。首先,这里的不报、迟报、谎报行为仅针对同一行为人的其他渎职行为,而不报、迟报、谎报行为本身不足以单独构成渎职犯罪的情形,故不存在同时构成数个犯罪和数罪以一罪151处理的问题。其次:对已经造成损失后果而不履行报告义务,致使损失后果持续、扩大或者抢救延误的行为加重处罚,一方面,因仍以造成危害结果为前提,故不存在处罚依据不足的问题,以往司法解释中不乏通过“损失加情节”确定加重量刑档的做法;另一方面,对此类行为有必要从严处理,以有效发挥刑事司法的预防功能。二是不报、迟报、谎报事故情况致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的,不宜独立作为滥用职权罪或者玩忽职守罪的人罪情节。首先,滥用职权罪和玩忽职守罪属于结果犯,是否构成犯罪,应统一以是否造成刑法规定的公共财产、国家和人民利益遭受重大损失这一结果要件为准。其次,为从严惩治渎职犯罪,《解释》确定了相对较低的损失标准,在此之外再增加不报、迟报、谎报的人罪情节,易出现行政处罚与刑事司法不相衔接、刑事司法挤占行政处罚空间的问题。据此,《解释》仅于第一条第二款规定,“造成前款规定的损失后果,不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况,致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的”,属于“情节特别严重”的情形之一c正确适用本规定.需要持别注意.这里莳不报、迟报、谎报行为是作为其他渎职行为的情节而存在的,对于单纯的不报、迟报、谎报行为构成渎职犯罪并据此追究刑事责任的,不适用本规定。此外,《立案标准》还规定了一些萁他定罪量刑情节,《解释》基于各种原因未再规定。其中,未就“严重中毒”作出规定,主要是考虑到严重中毒不具有普遍性,与伤亡后果存在一定的交叉,以及实践中严重中毒没有明确的认定依据;未就“公司、企业的停业、停产、破产”作出规定,主要是考虑到公司、企业有大有小,单纯据此判断危害后果不够严谨,统一以经济损失判断更为合理;未就“损害国家声誉”作出规定,主要是考虑到实践认定较为困难,且可为“社会影响”涵括。同时需要注意,《立案标准》确定的这些情节都是实践经验的总结,对于罪责轻重的判断不无重要的参考价值,尽管《解释》未再专门规定,但《解释》保留了兜底条款的规定,这些情节仍是兜底条款的重要判断内容。