理解立法法修改的三种维度

全国人大为什么要修改立法法？立法法与权利保障、社会治理有什么关系？与人们的生活远近如何？立法法自启动修改到公布实施，各方先后作出多重解读，但囿于立法技术和法言法语的认知困境，社会大众与立法法仍处于直观但不明晰的状态，为此，笔者尝试提供三种切入维度，以便更好理解法律内容。
第一，从国家民主政治的维度理解，关键词是决策权、民主立法、全过程人民民主。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等五个方面，立法权属于决策权的范畴，参与立法就是参与决策。在我国长期的封建专制时期，普通百姓是没有多少机会参与政府决策的。两千多年前的春秋晚期，郑国大夫子产下令“铸刑鼎”，打破了“刑不可知、则威不可测”的传统，使公布成文法成为国家治理的必要方式。以此为开端，立法权才一步一步由庙堂专属向民间开放，直到近现代成为国家机关和普通百姓共享的政治权力。
政治体制解决国家权力如何分配的问题。立法体制将立法权在有关机关、组织和公民之间进行合理分配，确认普通人参与立法、行使决策权的资格。法律法规等规范性文件一般不具有可诉性，一旦生效实施，当事人只能服从适用的后果，因此，参与法律的制定是每一名公民对自身利益的预先保护。立法法是“管法的法”，参与其修改即是直接参与了权利保障、间接参与了社会治理，凸显了公民影响国家决策的力度和深度。
近年来，在国际外交战线经常听到一个说法——基于规则的国际秩序，因其所谓的“规则”违背了国际法和民主立法的原则，未得到我国政府和世界上大多数国家的认可。国内外法治同理，一项好的规则体系应当是“一起制定，共同遵守”，而非“你制定，要求我遵守”。离开立法的民主化，规则将停留在纸面上难以落地，因此，民主立法与法律实施具有同等价值。
全过程人民民主这一中国方案克服了西方“竞争性选举”的缺陷，为我国的社会主义民主政治赋能。在“全过程”的加持下，民主立法能够更好地体现人民性。人民群众通过座谈听证、登录人大网站发表意见、书面提出法律审查建议等多种方式，广泛参与到立法过程中，使越来越多来自基层的声音直达决策层，越来越多的群众意见转化为决策。立法法第七十条和第九十条规定，各级人大常委会根据需要设立基层立法联系点，听取基层对立法工作的意见，这一规定为基层立法联系点的做法提供了明确的法律依据，将进一步推动立法联系点在全国范围内铺开，是全过程人民民主理念和民主立法原则在制度层面的具体体现。
第二，从贯彻习近平法治思想的维度理解，关键词是总抓手、补短板、完善法律体系。
2011年，在十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济、政治、文化、社会以及生态文明等各方面实现了有法可依。十年以后，这种程度的“有法可依”能不能匹配当前的社会生活？古语有云：“治国无其法则乱，守法而不变则衰。”时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进实现自我超越。
在全面依法治国的顶层设计中，中国特色社会主义法治体系建设是总抓手，发挥着纲举目张中“纲”的作用，“目”分五项，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，其中，法律规范体系是法治体系的制度基础。全面推进依法治国，建成完备的法律规范体系是前提和条件，够用且好用的法律才能实现促发展、保善治的目标。
立法法第五十六条明确，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。立法活动应聚焦法律制度短板弱项，解决法治领域突出问题，健全国家治理急需、满足百姓美好生活必备的法律，确保有限的立法资源用在刀刃上。比如，应当加快数字经济、人工智能、金融监管等领域立法步伐，保障新业态新模式健康发展。
值得关注的是，十三届全国人大常委会履职期间，制定了由1部综合性的环境保护法、若干部专门法律、长江保护法等4部特殊区域法律组成的“1+N+4”法律制度框架，形成了生态环保法律制度体系，系统填补了该领域法律规范的不足。以立法方式补齐某些领域的法律法规，形成完备的法律规范体系，将很有可能成为新一届常委会的立法侧重点。
第三，从加强法律体系的适用性、可操作性的维度理解，关键词是科学立法、保障宪法实施。
法律是为实践服务的，立法形式应当因事而定、与时俱进，用科学的方法不断提高立法质量。立法法第五十五条强调，立法活动应坚持科学立法、民主立法、依法立法，通过制定、修改、废止、解释法律和编纂法典等多种形式，增强立法的系统性、整体性、协同性和时效性。
做到科学立法首先要克服“拍脑袋立法”的倾向，力避立法的随意性。回溯我国法律体系不断完善的发展过程，不难发现一个科学的做法，就是立法有目标、按计划、分阶段推进，做到“长远有目标、五年有规划、年度有计划”。立法规划坚持目标导向，解决长远需要；立法计划坚持问题导向，解决现实需求；出现公共卫生等紧迫需求，靠专项计划调节。科学合理编制立法规划计划，确保了各个阶段的立法任务都能按计划、有步骤地完成。立法法明确了立法规划、年度立法计划、专项立法计划等三种形式，强化了对立法活动的统筹安排。
民法典是新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，也是新中国立法史上第一次以法典编纂的形式进行的立法活动。法典的条文规定和文字表述通俗明了，易于公众理解掌握，两年多的实施效果为各界赞许。“编纂法典”这一立法形式被正式写入了立法法，条件成熟领域的法典编纂工作可能将纳入规划。
增强立法的系统性、整体性，维护以宪法为核心的法治体系，合宪性、合法性审查必不可缺。立法法明确规定，法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见，对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况汇报或者审议结果报告中予以说明。这就是说，法律案从初次提交审议、二次审议到提交表决的全过程都要进行合宪性审查。立法法赋予了公民审查请求权，即公民认为行政法规、地方性法规或自治条例、单行条例存在违宪、违法问题的，可以向全国人大常委会提出书面审查要求，相关工作机构应当将审查情况向公民反馈，并向社会公开。