第三百四十二条 非法占用农用地罪

 

条文内容

 

第三百四十二条 内容

 

第三百四十二条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下或者，并处或者单处。

 

罪名精析

释义阐明

本条是关于非法占用耕地、林地等农用地，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的犯罪及其刑事处罚的规定。

2001年8月31日九届全国人大常委会第二十三次会议通过《中华人民共和国修正案（二）》，对本条进行了修改，增加了对非法占用林地等农用地行为追究刑事责任的规定。

本条中的“违反土地管理法规”是指违反土地管理法、森林法、草原法、矿产资源法等法律和国务院行政法规中有关土地管理的规定。根据土地管理法的规定，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。“农用地”是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。“耕地”是指种植农作物的土地，也包括菜地、园地。其中园地包括苗圃、花圃、茶园、果园、桑园和其他种植经济林木的土地。“林地”主要包括郁闭度0．2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。“非法占用耕地、林地等农用地”是指违反土地利用总体规划或计划，未经批准或骗取批准擅自将耕地改为建设用地或者作其他用途，或者擅自占用林地进行建设或者开垦林地进行种植、养殖以及实施采石、采沙等活动。“改变被占用土地用途”是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途。如占用耕地建设度假村，开垦林地、草地种植庄稼，占用林地挖塘养虾等。根据最高人民法院2000年颁布的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。另外，根据最高人民法院2005年颁布的《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，所谓“数量较大，造成林地大量毁坏”，是指下列情形：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第(一)项、第(二)项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。犯本罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。根据高法2012年颁布的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》的规定，违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。“数量较大”是指，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的。非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

 

构成要件

一、概念及其构成

非法占用农用地罪，是指违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为。

（一）客体要件

本罪侵犯的客体是国家的农用地管理制度。

作为一个古老的业大国，耕地是我国最重要的自然资源。然而我国人均只有耕地约 1.3 亩，仅相当于世界人均耕地 4.1 亩的 1/3 。耕地的贫乏已成为制约我国经济发展的重要因素之一，严加保护耕地是摆在全国人民面前的重要任务，也是每个公民的重要职责。我国《宪法》第 10 条规定：“城市的土地属于国家所有。农树和城市郊区的土地，除由法律规定居于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留区、自留山，也展于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”我国《土地管理法》第 3 条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”由于《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地 ( 含耕地在内》的所有权属于国家或集体，禁止任何单位或个人非法占用耕地。但是，任何单位或个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下，依法占有耕地，享受对耕地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。所谓耕地的保护制度，则是指我国《宪法》、《土地管理法》及其实施条例等一系列有关耕地的行政性管理法规的总称。

本罪的对象是农用地资源。农用地资源分为已开垦的已耕农用地和尚未开发利用的后备耕地。已开垦的耕地包括熟地、当年新开荒地、连续撂荒未满 3 年的耕地、当年的休闲地、以种植农作物为主并附带其他作物的土地和沿海沿湖地区围垦利用的海涂湖田等。根据1998年12月27日《基本农田保护条例》第10条对属于基本农田所包含的耕地范围分别是：国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学实验田。

（二）客观要件

本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为。

违反土地管理法规，是指违反了《土地管理法》、全国人大常委会《关于修改(中华人民共和国土地管理法 )的决定》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《关于制止农村建房用地的紧急通知》和《基本农田保护条例》、《国家建设征用土地条例》、《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国农业法》等等与土地管理相关的法规。《土地管理法》第 20  条规定，各级人民政府应当采取措施，保护耕地，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、盐渍化、水土流失，制止荒废和破坏耕地的行为。国家建设的乡(镇)村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。

非法占用农用地，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权，而占用农用地的行为。非法占有农用地行为通常表现为：其一，未经批准占用农用地，即未经国家土地管理机关审理，并报经人民政府批准，擅自占用农用地的；其二，少批多占农用地的，即部分农用地的占用是经过合法批准的，但超过批准的数量且多占农用地的数量较大的；其三，骗取批准而占用农用地的，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用农用地，且数量较大的。

改作他用是指改变耕地的种植用途而作其他方面使用，诸如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采河，倾倒废物等。

非法占用农用地数量较大且造成农用地大量毁坏结果的，是非法占用农用地罪的必备要件。至于数量较大的具体标准，法律没有明文规定，根据《土地管理法》对土地的征用或使用所作的详细规定：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公项、其他土地超过70公项的，由国务院批准；征用上述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。如果违反上述有关土地管理的审批程序或所规定的数量而多征用、使用农用地的行为，就是违反土地管理法的非法占用农用地的行为。司法实践中也可根据当时当地农用地面积的大小、质量优劣的状况等情况综合衡量非法占用农用地的数量是否较大。“造成耕地大量毁坏”，是指非法占用耕地导致耕地种植功能基本丧失，如造成土地板结、沙化、盐渍化、水土严重流失、土壤肥力消失等。

（三）主体要件

本罪的主体既可以是自然人，也可以是单位。

自然人非法占用农用地，主要是指凡年满16周岁，具备的实施了非法占用耕地行为的自然人。根据《土地管理法》第62条的规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。凡违反该程序私自占用数量较大耕地的居民均可构成本罪的主体。

单位非法占用农用地，主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中，违反土地管理法规，非法占用农用地改作他用，数量较大，造成农用地大量毁坏的行为。这里的单位，既包括国有的公司、企业、事业单位，也包括集体所有的公司、企业、事业单位以及合资或独资、私人所有的公司、企业以及国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体和社会团体。至于土地管理机关侵权或越权审批占用农用地的，无权审批或无权发放使用证的机关批准占用农用地或有权审机关超越权限、职权批准占用农用地且数量较大的，通常视为单位构成非法批准征用、占用土地罪，而不以本罪论。

 最高法2012年颁布的《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》规定，单位实施刑法第三百四十二条规定的行为，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本解释规定的定罪量刑标准定罪处罚。

(四)主观要件

本罪在主观方面表现为故意。即明知占用农用地改作他用的行为违反土地管理法规，而且对于占用农用地改作他用会造成大量耕地被毁坏的结果也是明知的。明知自己的行为会发生危害社会的结果，仍然希望或者放任结果的发生，在主观上为故意。行为人非法占用耕地的动机多种多样，但不影响本罪的成立。

 

认定要义

 

一、本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的界限

本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪都是与土地管理有关的犯罪。二者的不同在于：

（1）客体不同。本罪侵害的是国家对土地特别是耕地进行保护的管理制度；而非法转让、倒卖土地使用权罪侵害的则是国家对土地使用权合法转让的管理制度。

（2）犯罪客观方面不同。非法占用耕地罪是结果犯，表现为违反土地管理法规，非法侵占耕地，数量较大，造成大量耕地毁坏的行为。非法转让、倒卖土地使用权罪则是情节犯，表现为违反土地管理法规，实施了非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。其中非法转让土地使用权，是指以买卖以外的其他形式非法转移土地使用权的行为，也即未按国家法律规定程序办理征用或者划拨手续的行为，或者末按规定权限办理审批手续的土地转让的行为。倒卖土地使用权，包括毫不掩饰和明码标价地将土地卖给他人，而收取价款和以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的两种行为方式。

（3）对二者的处罚虽都采取了判处有期徒刑和罚金的刑罚方法，但前者没有明确确定的罚金标准；而后者则采取的是倍比罚金制的方式以确定罚金的标准。

二、本罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限

此三罪相同之处都是与土地资源有关；并且在主观方面均表现为故意。不同之处表现为：

（1）侵害的客体不同。非法占用耕地罪的客体是对耕地的法律保护制度；而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪所侵害的客体均为国家机关工作人员职务行为的廉洁性和正当性。

（2）客观方面不同。非法占用耕地罪在客观上表现为违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在客观上都表现为徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权。通常表现为弄虚作假，欺上瞒下，掩盖事实真相；或违反《土地管理法》等有关土地管理法规中关于批准征用、占用土地以及出让土地使用权的规定，不正确地行使批准征用、占用土地或者出让国有土地使用权的职权。

（3）主体不同。非法占用耕地罪的主体是一般生体，而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体是特殊主体，即国家机关工作人员。

 

定罪标准

立案标准

 

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》第67条规定，违反土地管理法，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

1.非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；

2.非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；

3.非法占用其他林地十亩以上的；

4.非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；

5.非法占用其他农用地数量较大的情形。

违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的造成耕地大量毁坏”。

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。

 

量刑标准

 

依照《刑法》第342条的规定，犯非法占用农用地罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。依照《刑法》第346条的规定，单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照第342条的规定处罚。根据《草原解释》第6条的规定，多次实施破坏草原资源的违法犯罪行为，未经处理，应当依法追究刑事责任的，按照累计的数量、数额定罪处罚。

 

解释性文件

 

最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释(2012年11月22日 法释〔2012〕15号)

 

第一条 违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。

第二条 非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。

非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；

（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的

（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；

（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；

（五）其他造成草原严重毁坏的情形。

第五条 单位实施刑法第三百四十二条规定的行为，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本解释规定的定罪量刑标准定罪处罚。

第六条 多次实施破坏草原资源的违法犯罪行为，未经处理，应当依法追究刑事责任的，按照累计的数量、数额定罪处罚。

第七条 本解释所称“草原”，是指天然草原和人工草地，天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕还草地，不包括城镇草地。

 

最高人民法院关于个人违法建房出售行为如何适用法律问题的答复（2010年11月2日）

 

贵州省高级人民法院：

你院《关于个人违法建房出售行为如何适用法律的请示》([2010]黔高法研请字第2号)收悉。经研究，并征求相关部门意见，答复如下：

一、你院请示的在农村宅基地、责任田上违法建房出售如何处理的问题，涉及面广，法律、政策性强。据了解，有关部门正在研究制定政策意见和处理办法，在相关文件出台前，不宜以犯罪追究有关人员的刑事责任。

二、从来函反映的情况看，此类案件在你省部分地区发案较多。案件处理更应当十分慎重。要积极争取在党委统一领导下，有效协调有关方面，切实做好案件处理的善后工作，确保法律效果与社会效果的有机统一。

三、办理案件中，发现负有监管职责的国家机关工作人员有渎职、受贿等涉嫌违法犯罪的，要依法移交相关部门处理；发现有关部门在履行监管职责方面存在问题的，要结合案件处理，提出司法建议，促进完善社会管理。

此复。

 

最高人民检察院关于加强查办危害土地资源渎职犯罪工作的指导意见（2008年11月6日 高检发渎检字〔2008〕12号）

 

为充分发挥检察机关在保护土地资源中的职能作用，进一步加大检察机关查办危害土地资源渎职犯罪案件工作力度，确保办案质量和办案效果，推动办案工作健康有序地开展，特就当前和今后一个时期做好查办危害土地资源渎职犯罪案件工作提出如下指导意见：

一、突出查办案件的重点。在查办案件中，要严格执行法律，始终做到“一要坚决、二要慎重，务必搞准“。要突出办案重点，严肃查办国家机关工作人员滥用职权，玩忽职守，非法批准征收、征用、占用土地和非法低价出让国有土地使用权案件，集中精力办好社会高度关注、党委和上级人民检察院交办的渎职犯罪案件；人民群众反映强烈，引发群体性事件的渎职犯罪案件；经新闻媒体曝光，造成恶劣社会影响的渎职犯罪案件；充当黑恶势力犯罪“保护伞“，为其破坏土地资源犯罪提供保护的渎职犯罪案件。

二、准确确定损失后果。在查办案件中，对损失后果的认定，既要考虑被破坏的土地资源的经济价值，按照有关部门做出的鉴定结论，以经济损失计算损失后果，也要充分考虑土地作为特殊资源，被破坏土地的性质、地理位置、实际用处等差异所产生的土地价值，受损后无法用经济价值数额衡量的特殊性，可以采取经济标准或者面积标准认定损失后果，准确适用《中华人民共和国刑法》第三百九十七条和第四百一十条的规定以及相关司法解释查处犯罪。

三、严格区分责任。在查办案件中，要分清渎职行为对危害后果所起的作用大小，正确区分主要责任人与次要责任人、直接责任人与间接责任人。对多因一果的有关责任人员，要分清主次，分别根据他们在造成危害土地资源损失结果发生过程中所起的作用，确定其罪责。

要正确区分决策者与实施人员、监管人员的责任。对于决策者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊违法决策，严重破坏土地资源的，或者强令、胁迫其他国家机关工作人员实施破坏土地资源行为的，或者阻挠监管人员执法，导致国家土地资源被严重破坏的，应当区分决策者和实施人员、监管人员的责任大小，重点查处决策者的渎职犯罪；实施人员、监管人员贪赃枉法、徇私舞弊，隐瞒事实真相，提供虚假信息，影响决策者的正确决策，造成危害后果发生的，要严肃追究实施人员和监管人员的责任；实施人员、监管人员明知决策者决策错误，而不提出反对意见，或者不进行纠正、制止、查处，造成国家土地资源被严重破坏的，应当视其情节追究渎职犯罪责任；对于决策者与具体实施人员、监管人员相互勾结，共同实施危害土地资源渎职犯罪的，要依法一并查处。

要严格区分集体行为和个人行为的责任。对集体研究做出的决定违反法律法规的，要具体案件具体分析。对于采取集体研究决策形式，实为个人滥用职权、玩忽职守、贪赃枉法、徇私舞弊等，构成危害土地资源渎职犯罪的，应当依法追究决策者的刑事责任。

四、正确把握法律政策界限。严格区分罪与非罪的界限。要正确把握相关的法律、行政法规及政策，准确把握工作失误与渎职犯罪的界限，坚持具体案件具体分析，严查擅权渎职、徇私舞弊型渎职犯罪案件，找准法律与政策的结合点，确保办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。对一时难以区分罪与非罪的，要放到具体时代背景、政策环境中去研究判断，对当时国家有关土地管理法律政策界限不清，以土地资源换取国家和集体经济发展的行为，要慎重对待，一般不作犯罪处理。

在查办案件中，要严格依法办案，既要认真执行国家刑事法律，也要认真掌握国土资源管理方面的规章制度和规范性文件。国家颁布实施的有关土地管理的行政法规和规范性文件，既是贯彻落实国家关于土地宏观调控政策的具体措施和工作要求，也是检察机关认定国家机关工作人员危害土地资源渎职责任的重要根据。要认真学习掌握《中华人民共和国土地管理法》和2004年颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及国家有关保护土地资源的规定，对违反法律和有关土地管理文件禁止性规定的渎职犯罪行为，要严格依法查办；对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》颁布以前的危害土地资源行为，要着力查办有徇私舞弊行为的滥用职权，玩忽职守，非法批准征收、征用、占用土地和非法低价出让国有土地使用权的渎职犯罪案件。

五、认真贯彻宽严相济刑事政策。在查办危害土地资源渎职犯罪案件中，要贯彻落实宽严相济刑事政策，对犯罪情节轻微、有悔罪表现的，要落实教育、感化、挽救方针，可以依法从轻处理；对毁灭、伪造证据，干扰作证，串供，可能存在案中案的犯罪嫌疑人，要依法采取羁押性强制措施，确保办案工作顺利进行。

六、加强领导，努力营造良好的执法环境。上级人民检察院要加强对查办危害土地资源渎职案件的组织领导和对下指导力度，及时研究解决工作中遇到的新情况、新问题。对开展工作的重大部署、查办的重大案件、遇到的重大问题等，要及时向党委、人大和上级人民检察院汇报，紧紧依靠党委的领导、人大的监督和上级检察院的领导做好查办案件工作，努力营造良好的执法环境。

要加强与国土资源管理等部门的协调联系，对查办案件中遇到的疑难复杂专业性问题，采取召开联席会议、案件研讨等方式，共同研究解决，保证办案工作健康发展。

 

最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）(2008年6月25日 公通字〔2008〕36号)

 

第六十七条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；

（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；

（三）非法占用其他林地数量十亩以上的；

（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；

（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。

违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。

违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。

 

最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（2005年12月30日 法释〔2005〕15号）

 

为依法惩治破坏林地资源犯罪活动，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑法修正案（二）》及全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的有关规定，现就人民法院审理这类刑事案件具体应用法律的若干问题解释如下：

第一条  违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准第六条  单位实施破坏林地资源犯罪的，依照本解释规定的相关定罪量刑标准执行。

第七条  多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累计的数量、数额处罚。

 

最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（2005年12月30日 法释〔2005〕15号）

 

为依法惩治破坏林地资源犯罪活动，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑法修正案（二）》及全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》的有关规定，现就人民法院审理这类刑事案件具体应用法律的若干问题解释如下：

第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

第六条 单位实施破坏林地资源犯罪的，依照本解释规定的相关定罪量刑标准执行。

第七条 多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累计的数量、数额处罚。

 

最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（2000年6月22日 法释〔2000〕14号）

 

第三条　违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。

（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

 

全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释

 

（2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）

全国人民代表大会常务委员会讨论了刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”和第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”的含义问题，解释如下：

刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条规定的“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

刑法第四百一十条规定的“非法批准征用、占用土地”，是指非法批准征用、占用耕地、林地等农用地以及其他土地。

现予公告。

 

证据规格

 

第三百四十二条 证据规格

 

非法占用农用地罪

一、主体方面的证据

（一）证明行为人刑事责任年龄、身份等自然情况的证据

包括身份证明、户籍证明、任职证明、工作经历证明、特定职责证明等，主要是证明行为人的姓名(曾用名)、性别、出生年月日、民族、籍贯、出生地、职业(或职务)、住所地(或居所地)等证据材料，如户口簿、居民身份证、工作证、出生证、专业或技术等级证、干部履历表、职工登记表、护照等。

对于户籍、出生证等材料内容不实的，应提供其他证据材料。外国人犯罪的案件，应有护照等身份证明材料。人大代表、政协委员犯罪的案件，应注明身份，并附身份证明材料。

（二）证明行为人刑事责任能力的证据。证明行为人对自己的行为是否具有辨认能力与控制能力，如是否属于间歇性精神病人、尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人的证明材料。

二、主观方面的证据

证明行为人故意的证据：

（一）证明行为人明知的证据：证明行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果；

（二）证明直接故意的证据：证明行为人希望危害结果发生；

（三）目的：

1.非法占用农用地获取非法利润；

2.牟利；

3.营利。

三、客观方面的证据

证明行为人非法占用农用地犯罪行为的证据。

具体证据包括：

（一）证明行为人非法占用农用地改作他用行为的证据：

1.工厂；

2.学校；

3.铁路；

4.公路；

5.矿山；

6.养殖场；

7.机场；

8.副食基地；

9.其他。

（二）证明行为人非法占用农用地数量较大行为的证据；

（三）证明行为人非法占用农用地造成农用地大量毁坏行为的证据：

1.挖土、挖沙、采石、开矿；

2.占压；

3.农用地丧失种植条件；

4.水土流失；

5.农用地沙化；

6.农用地盐化；

7.其他。

（四）证明行为人非法占用农用地其他行为的证据。

四、量刑方面的证据

（一）法定量刑情节证据

1.事实情节：

（1）情节严重；

（2）其他。

2.法定从重情节：

3.法定从轻减轻情节：

（1）可以从轻；

（2）可以从轻或减轻；

（3）应当从轻或者减轻。

4.法定从轻减轻免除情节：

（1）可以从轻、减轻或者免除处罚；

（2）应当从轻、减轻或者免除处罚。

5.法定减轻免除情节：

（1）可以减轻或者免除处罚；

（2）应当减轻或者免除处罚；

（3）可以免除处罚。

（二）酌定量刑情节证据。

1.犯罪手段：

（1）非法占有；

（2）未经批准。

2.犯罪对象；

3.危害结果；

4.动机；

5.平时表现；

6.认罪态度；

7.是否有前科；

8.其他证据。

 

案例精选

 

江西亚泰生态农业发展有限公司、吴美华非法占用农用地案（2018）赣1029刑初19号-中国裁判文书网

 

【裁判要点】

2012年3月，被告人吴美华与他人合伙从杨某1处转包东乡区杨桥殿镇水北村“罗家湾”山场，并在东乡区林业局办理过户手续，取得《林某》。之后，被告人吴美华与合伙人成立江西亚泰生态农业发展有限公司（以下简称亚泰公司）用于开发“罗家湾”山场，由吴美华任该公司的法定代表人。之后，亚泰公司在未办理《使用林地同意审核书》情况下，平整“罗家湾”山场修建养猪场及办公楼。经勘验共占用林地面积45.6亩。机关提供了相关证据,据此认为，被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司和被告人吴美华违反土地管理法规，在未经批准的情况下，改变被占用土地用途，造成45.6亩林地被毁坏，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，应当以非法占用农用地罪追究刑事责任，同时具有《中华人民共和国刑法》第三十条、第三十一条、六十七条第一款规定之情节。

江西亚泰生态农业发展有限公司、吴美华非法占用农用地案

案情简介：2012年3月，被告人吴美华与他人合伙从杨某1处转包东乡区杨桥殿镇水北村“罗家湾”山场，并在东乡区林业局办理过户手续，取得《林某》。之后，被告人吴美华与合伙人成立江西亚泰生态农业发展有限公司（以下简称亚泰公司）用于开发“罗家湾”山场，由吴美华任该公司的法定代表人。之后，亚泰公司在未办理《使用林地同意审核书》情况下，平整“罗家湾”山场修建养猪场及办公楼。经勘验共占用林地面积45.6亩。公诉机关提供了相关证据,据此认为，被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司和被告人吴美华违反土地管理法规，在未经批准的情况下，改变被占用土地用途，造成45.6亩林地被毁坏，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定，应当以非法占用农用地罪追究刑事责任，同时具有《中华人民共和国刑法》第三十条、第三十一条、六十七条第一款规定之情节。

被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司对公诉机关指控的犯罪事实无异议。

经审理查明：2012年3月16日，被告人吴美华从杨某1处转包租赁东乡区杨桥殿镇水北村罗家湾山场。2012年4月20日被告人吴美华取得罗家湾林地使用权和该地森林或林木（主要树种为湿地松）所有权。2012年9月26日被告人吴美华和胡国保合伙成立江西亚泰生态农业发展有限公司（以下简称亚泰公司）用于开发罗家湾山场，由吴美华任该公司的法定代表人。亚泰公司在未办理《使用林地审核同意书》情况下，于2012年10月开始平整罗家湾山场修建养猪场和办公楼，2015年全部竣工并投入使用。经勘验，亚泰公司建设养猪场和办公楼共占用林地面积45.6亩。2017年10月11日被告人吴美华主动到东乡区森林公安局投案。

裁判结果：被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司以及作为该单位直接责任人员的被告人吴美华违反土地管理法规，非法占用林地，擅自改变被占用土地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，该单位及被告人吴美华的行为均已构成非法占用农用地罪，抚州市东乡区人民检察院指控被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司和被告人吴美华的犯罪事实和罪名成立，予以支持。被告人吴美华主动到东乡区森林公安局投案，如实供述其犯罪事实，是自首，可从轻处罚。经南昌县司法局调查评估，被告人吴美华具有社区矫正条件，因此对其宣告。依照《中华人民共和国刑法》第三百四十二条、第三百四十六条、第六十七条第一款、第五十二条、第五十三条、第七十二条、第七十三条之规定，判决如下：

一、被告单位江西亚泰生态农业发展有限公司犯非法占用农用地罪，判处罚金人民币30000元。（罚金自本判决生效后一个月内缴纳）

二、被告人吴美华犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币10000元。（缓刑考验期自判决确定之日起计算。罚金自本判决生效后一个月内缴纳）

 

《刑事审判参考》第445号案例 廖渭良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案

 

【摘要】

非法占用园地、改变园地用途的能否以非法占用农用地罪定罪处罚？

对于农用地的理解，根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此，作为非法占用农用地的犯罪对象，农用地并非仅指耕地和林地两种，根据上述法律的规定，“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此，本案中受到非法占用的园地作为农业生产用地应当能够成为刑法第三百四十二条的犯罪对象。

廖渭良等非法占用农用地、非法转让土地使用权案

一、基本案情
　　被告人廖渭良，男，1960年4月25日生，高中文化，农民。2000年2月因犯偷税罪被浙江省衢州市衢江区人民法院判处有期徒刑一年，2000年7月刑满释放。因涉嫌犯非法占用耕地罪于2006年4月6日被逮捕。
　　被告人张松泉，男，1964年5月14日生，初中文化，个体工商户。因涉嫌犯非法占用耕地罪于2006年5月26日被逮捕。
　　被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社，住所地衢州市衢江区云溪乡候堂村。
　　诉讼代表人张晓刚，衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社社长。
　　被告人张洪渭，男，1945年9月17日生，文盲，农民，原系云溪乡候堂村党支部书记兼村经济合作社社长。因涉嫌犯非法转让土地使用权罪于2005年7月13日被。
　　浙江省衢州市衢江区人民检察院以被告人廖渭良、张松泉犯非法占用农用地罪，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社、被告人张洪渭犯非法转让土地使用权罪，向衢江区人民法院提起公诉。
　　被告人廖渭良、张松泉对公诉机关指控的事实均无异议。被告人廖渭良、张松泉的辩护人共同提出：园地改为水塘养鱼属合法的产业结构调整，并未改变农用地的用途，故被告人廖渭良、张松泉的行为不构成非法占用农用地罪，此外，刑法修正案（二）中只规定了“耕地、林地等农用地”，所以园地不属于非法占用农用地的犯罪对象，且目前最高人民法院只对非法占用耕地及林地作出了认定“数量较大、大量毁坏”的司法解释，而没有关于园地的相应司法解释，所以认定被告人非法占用农用地数量较大、造成农用地大量毁坏并无法律依据。
　　被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社、被告人张洪渭对检察院指控不持异议。
　　衢江区人民法院经公开审理查明：
　　2002年，被告人廖渭良、张松泉想合伙在衢州市衢江区云溪乡候堂村园背上（地名）的农用地上承包采砂，向时任该村村支部书记兼村经济合作社社长的被告人张洪渭提出了承包采砂的要求。被告人张洪渭于2002年10月29日、10月30日主持召开村党员、干部会议，讨论并决定将村园背上、光湖边（地名）的72亩农用地（园地）承包给被告人廖渭良、张松泉采砂。2002年11月8日，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社作为发包方与被告人廖渭良、张松泉签订了承包合同，被告人张洪渭作为村经济合作社代表在合同上签名。此后，被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社以在上述农用地上开发水产养殖为名向有关行政管理部门审批，但国土部门并未给予批准。2003年10月1日，被告人廖渭良、张松泉在没有办理土地使用审批手续的情况下，擅自在园背上开工采砂，破坏农用地表层8.07亩，当日，衢州市国土资源局衢江分局接到举报前往制止，并作出了相应的处罚和告知。2004年7月左右，被告人廖渭良、张松泉为了收回成本，在明知未取得采砂审批手续的情况下，继续采砂并予以销售，从中获取利润，直至2005年1月6日被衢州市国土资源局衢江分局再次查获。经衢州市衢江区土地勘测队勘测，实际毁坏园地面积共计23.71亩，取砂平均深度3.563米。
　　衢江区人民法院认为，非法占用农用地不仅仅指耕地、林地，也包括草地、园地、养殖水面等其他农用地。刑法修正案（二）中所说的“改变被占用土地用途”并非仅指非法将农用地改为建设用地等非农用地，而且还包括农用地之间的非法改变用途的行为。非法占用园地等农用地的“数量较大”认定标准应参照2000年最高人民法院的有关司法解释执行。被告人廖渭良、张松泉违反土地管理法规，结伙非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为均构成非法占用农用地罪；被告单位衢州市衢江区云溪乡候堂村经济合作社以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让土地使用权，情节特别严重，被告人张洪}胃作为单位的直接负责人，代表本村组织并具体实施了非法转让农用地使用权的行为，其行为均构成非法转让土地使用权罪。公诉机关的指控成立。被告人廖渭良刑罚执行完毕后五年内又犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪，属累犯，应从重处罚。被告人廖渭良、张松泉认罪态度较好，可酌情从轻处罚。被告人张洪渭能认罪，有悔罪表现，可依法适用缓刑。据此，依照《中华人民共和国刑法》第二百二十八条、第二百三十一条、第三百四十二条、第二十五条第一款、第六十四条、第六十五条第一款、第七十二条第一款之规定，于2006年5月26日判决如下：
　　1.被告单位云溪乡候堂村经济合作社犯非法转让土地使用权罪，判处罚金人民币二万元。
　　2.被告人张洪渭犯非法转让土地使用权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金人民币二万元。
　　3.被告人廖渭良犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，并处罚金人民币三万元。
　　4.被告人张松泉犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑六个月，并处罚金人民币三万元。
　　5.扣押的被告人廖渭良、张松泉的违法所得各人民币五万元予以追缴，上缴国库。
　　一审宣判后，被告单位以及各被告人均未提出上诉，公诉机关亦未提出抗诉，判决已发生法律效力。
　　二、主要问题
　　1.非法占用园地，擅自改变土地用途，数量较大的，能否以非法占用农用地罪定罪处罚?
　　2.单位擅自转让园地使用权并改变用途，情节严重的，能否追究单位的刑事责任?
　　三、裁判理由
　　（一）非法占用园地，擅自改变土地用途，数量较大的构成非法占用农用地罪。
　　合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，为了加强土地管理，保护、开发土地资源，合理利用土地，促进社会经济的可持续发展，国家实行土地用途制度，禁止非法占用土地的行为。根据刑法第三百四十二条的规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为构成非法占用耕地罪，这对于当时保护基本农田，使有限耕地不被大量毁坏起到了一定的遏制作用。但随着我国经济的发展，各地出现了毁林开发以及一些大量毁坏草地、园地、养殖水面等其他农用地，非法采砂、采矿、办工业项目等严重破坏生态环境的行为，刑法第三百四十二条的规定已经不能适应新情况下惩治犯罪的需要。基于此，2001年全国人大常委会第23次会议通过了刑法修正案（二），将刑法原第三百四十二条修订为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”据此，2002年《最高人民法院、最高人民检察院关于执行（中华人民共和国刑法）确定罪名的补充规定》中将刑法第三百四十二条的罪名修订为非法占用农用地罪。可见，修订后的非法占用农用地罪与1997年刑法规定的非法占用耕地罪的区别就在于将犯罪对象由原来的耕地扩大到农用地。对于农用地的理解，根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。因此，作为非法占用农用地的犯罪对象，农用地并非仅指耕地和林地两种，根据上述法律的规定，“农用地”还应包括草地、农田水利地、养殖水面等其他用于农业生产的土地。因此，本案中受到非法占用的园地作为农业生产用地应当能够成为刑法第三百四十二条的犯罪对象。
　　非法占用农用地罪客观表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的行为。“非法占用耕地、林地等农用地”是指违法土地利用总体规划，未经批准擅自占用耕地、林地等农用地，或者采取欺骗手段骗取审批手续等行为；“改变被占用土地用途”是指改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途，如占用耕地建设度假村，开垦林地、草地种植庄稼，占用林地挖掘鱼塘养鱼、养虾等；“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”是指非法占用农用地后非法改变农用地用途，致使耕地、林地等农用地原有的农用条件遭到严重破坏，原有的农用地效用功能丧失，无法或者短期内难以恢复原有功能等情形。非法占用农用地的行为，必须达到“数量较大”的才构成犯罪。对于本罪中的“数量较大”，只有2000年《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体运用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）可作参照。《解释》将破坏耕地的有关数量标准予以了明确，根据该《解释》，非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上；非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由于不同种类的土地存在用途上的不同和稀缺程度以及对社会经济发展的重要程度的差异，体现在刑法保护程度上就有不同，对此《解释》中已经体现出这种精神。如根据《解释》第一条的规定，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，“情节严重”的构成非法转让、倒卖土地使用权罪的数量标准，就区分了不同土地规定了三种标准：（1）非法转让、倒卖基本农田5亩以上的；（2）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的；（3）非法转让、倒卖其他土地20亩以上的。因此，我们认为，对于非法占用耕地以外的林地等其他农用地依照刑法第三百四十二条进行定罪处罚的有关数量标准，在目前尚没有有关司法解释明确规定的情况下，可以参照《解释》的规定，将非法占用耕地以外的其他农用地“数量较大”掌握在20亩以上，“造成耕地以外的其他农用地大量毁坏”的标准掌握在20亩以上。
　　综上，本案中被告人廖渭良、张松泉虽然与村签订了承包72亩园地进行采砂的合同，但在没有土地使用审批手续、采砂审批手续的情况下，非法占用园地72亩，实际毁坏园地面积共计23.71亩，取砂平均深度3.563米。以实际毁坏园地面积共计23.71亩考量，其行为既符合非法占用耕地“数量较大”的条件，也符合非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”的情形，法院对其以非法占用农用地罪定罪处罚是正确的。
　　（二）单位擅自转让园地使用权并改变用途，情节严重的，应追究单位的刑事责任。
　　刑法第二百二十八条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，构成非法转让、倒卖土地使用权罪。同时根据刑法第二百三十一条规定，单位也可以构成非法转让、倒卖土地使用权罪的主体。
　　本案被告单位云溪乡候堂村经济合作社是以行政村为单位设置的农村集体经济经营管理组织，经乡（镇）人民政府审核同意，并向工商行政管理部门登记注册后，取得法人资格，具有刑事责任能力。云溪乡候堂村经济合作社出于牟利的目的，在未得到国土部门批准的情况下，经合作社党员、干部会议集体讨论决定，擅自作为发包方与被告人廖渭良、张松泉签订承包合同，将该村72亩农用地承包给被告人廖渭良、张松泉进行非法挖塘采砂，造成大量农用地毁坏的严重后果，依法应当构成非法转让土地使用权罪。被告人张洪渭作为云溪乡候堂村的经济合作社主任，是单位的法定代表人，也是单位非法转让土地使用权行为的具体实施人，应作为直接负责的主管人员承担相应的刑事责任。